Süper Teşvik Paketi: Her derde deva mı?
15.04.2018 08:57 BİRGÜN PAZAR
İlgili yasanın 80. maddesinin ikinci fıkrasına göre “destekler Ekonomi Bakanlığı bütçesinden karşılanır”. İyi de, bu bakanlığın 2018 yılı bütçesi 4,4 milyar TL’den ibarettir ve bu da esas olarak ilgili bakanlığın personel harcamalarından oluşmaktadır! Peki 135 milyarlık teşvik paketinin akçalı bölümü nasıl karşılanacaktır?

Oğuz Oyan - Prof. Dr., Türk Sosyal Bilimler Derneği Başkanı, emekli öğretim üyesi

Geçen hafta başında AKP’nin ve Yürütmenin başı, Saray’da, “Proje Bazlı Teşvik Sistemi” (PBTS) tanıtımı töreni düzenledi. Başbakan ve Ekonomi Bakanının da hazır bulunduğu törende, hazırlıkları tamamlanan yatırımlara simgesel teşvik belgeleri de dağıtılarak, tanıtım gösteriye dönüştürüldü. Büyük bir tantanayla sunulan bu adrese yazılı “proje bazlı teşvikler” adeta her derde deva olacaktı. “Süper Teşvik Paketi” olarak da adlandırılan bu “firma bazlı” teşviklerden ekonomi adına elde edilecek büyük beklentiler bir bir sıralandı. Peki gerçekler öyle miydi hakikaten?

Konunun çerçevesi
Paket 9 Nisan 2018’de açıklanmasına karşın, PBTS’nin yasal dayanağı 7 Eylül 2016’da RG’de yayımlanan “Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve KHK’lerde Değişiklik Yapılmasına Dair 6745 sayılı Kanun” ile oluşturuldu. Bu kanunun uygulama düzenlemesi de 26 Kasım 2016’da 2016/9495 sayılı BKK ile yapılmıştı. Kanunun adına bakmayın; 82 maddeli 6745 sayılı Kanunun yalnızca üç maddesi (36, 66 ve 80. maddeleri) konumuzu ilgilendiriyor ve bunlardan da yalnızca 80. maddede PBTS’nin çerçevesi çiziliyordu. 6745’in diğer maddeleri, üniversite kapatmaktan üniversite kurmaya kadar giden bir dizi “anti-darbe” hükümlerle doluydu.

İlginç olan şuydu: 15 Temmuz 2016 sonrasında Meclis harıl harıl darbe girişimi odaklı düzenlemelere yönlendirilirken ve ilan edilen OHAL rejimi sonrasında KHK’lerle kamuda (askeri, sivil idare ve üniversitelerde) çok kapsamlı tasfiyeler birbirini kovalarken, sermayenin iktidarı boş durmuyor ve tarihimizin en cömert teşviklerini içeren bir sistemi yasalaştırıyordu.

Bakanlar Kurulu, kanunun 80. maddesinin 1. fıkrasında sıralanan teşviklerin”bir veya birden fazlasını uygulatmaya yetkili” kılınıyordu. Dolayısıyla, artık adet olduğu üzere, düzenleme yarı-mamul nitelikteydi; mamul hale getirme hakkı Meclis’ten Bakanlar Kurulu’na (2019 sonrasında yürütmenin tek adamına) devredilmekteydi.

Peki hangi tür destekler? 100 milyon doları aşan ve belirli koşulları yerine getiren firmaların başvurabildiği bu sistemde öngörülen destekler şöyleydi:

Vergisel destekler: Gümrük Vergisi muafiyeti; KDV istisnası; Bina inşaatlarında KDV iadesi; Yatırım tutarının 2 katına kadar Kurumlar Vergisi (KV) indirimi veya 10 yıla kadar KV istisnası.

İstihdam destekleri: 10 yıla kadar sigorta primi işveren hissesi desteği; 10 yıl süreyle Gelir Vergisi stopajı desteği; 5 yılı geçmemek üzere aylık brüt asgari ücretin 20 katına kadar nitelikli personel istihdamı desteği;

Finansman destekleri: Enerji tüketim harcamalarının yüzde 50’sine kadar en fazla 10 yıl süreyle enerji desteği; Yatırım kredisi için 10 yıla kadar faiz veya kâr payı desteği; Yatırım tutarının yüzde 49’unun geçmemek üzere sermaye katkısı;
Yatırım yeri ile ilgili destekler: 49 yıl süreyle bedelsiz yatırım yeri tahsisi ve yatırım sonrasında istihdamın 5 yıl sağlanması şartıyla Hazine taşınmazının bedelsiz olarak yatırımcıya devredilmesi; gereken durumlarda altyapı desteği;
Diğer destekler: Belirli süre veya miktarda kamu alım garantisi; izin, ruhsat, tahsis, lisans ve tescillerde istisna getirilmesi ve kolaylık sağlanması.

Açıklanan paket itibariyle 135 milyar liralık teşvikten yararlanacak olan firma sayısı 19, proje sayısı ise 23’tür. Üç yatırım alanı başı çekmektedir: Petrokimya ve rafineri: 51,6 milyar TL; elektrikli batarya: 28,4 milyar; entegre madencilik: 28 milyar TL. Toplamı 108 milyarı bulan bu yatırım alanlarında yalnızca 6 firma bulunmaktadır. Diğerleri görece daha önemsizdir: Ulaştırma /savunma sanayii: 8,2 milyar TL; entegre metal: 7,6; enerji: 3,6; ana metal: 3,1; karbon elyaf/kompozit: 1,9; tıp: 1,5; entegre hayvancılık: 0,6; yeni nesil motor: 0,5 milyar TL.

Beklenen olumlu etkiler de şöyle sıralanmıştır: İstihdama katkı: 34 bin doğrudan, 134 bin dolaylı; ihracata katkı: 6,3 milyar dolar; ithalatta azalma: 12 milyar dolar; cari açıkta iyileşme: 19 milyar dolar. Ortak payda: Dışa bağımlılığın azaltılması.

İçerik analizi
Desteklerin içeriğine ilişkin saptamalar: (i) Desteklerin büyük bölümü yatırımın gerçekleşme sırasında ve sonrasındadır. Bununla birlikte önden yüklemeli destekler de okkalıdır: Nitelikli personel istihdamına verilecek ücret desteği; yatırım kredisi için verilecek faiz desteği; yatırım tutarının yüzde 49’una kadar devletin sermaye katkısı; yatırım yeri tahsisi; gerektiğinde altyapı desteği...

(ii) Desteklerin önemli bir bölümü vergi harcaması biçimindedir; yani belirlenen vergiler tahsil edilmeden harcanmış olmaktadır. Hazine’den para çıkmamış gibi olacaktır ama bütçe gelirlerini azaltıcı etkisiyle bütçeye yük olacaktır. (Ruhsat vs. de aynı niteliktedir). İşveren sigorta primlerine verilecek destek ise -hiç kuşkunuz olmasın- İşsizlik Sigortası Fonu’ndan sağlanacaktır. Yatırım yeri tahsisi gibi aynî destekler yanında kamuya parasal yük oluşturacak destekler de önemsiz değildir: (i)’de sayılanlar dışında, kamu alım garantisi, enerji harcamalarının yarısının karşılanması gibi.

(iii) Peki bu desteklerin parasal olanlarını hangi kurum, nasıl karşılayacaktır? İşin ironisi de buradadır: İlgili yasanın 80. maddesinin ikinci fıkrasına göre, yukarıda sayılan “destekler Ekonomi Bakanlığı bütçesinden karşılanır”. İyi de, bu bakanlığın 2018 yılı bütçesi 4,4 milyar TL’den ibarettir ve bu da esas olarak ilgili bakanlığın personel harcamalarından oluşmaktadır! Peki 135 milyarlık teşvik paketinin akçalı bölümü nasıl karşılanacaktır? Gerçi AKP Türkiye’sinde ‘yasalar ve kurallar çiğnenmek içindir’ kuralı geçerlidir...
super-tesvik-paketi-her-derde-deva-mi-451851-1.
Firmalara ve projelere ilişkin saptamalar: (i) 19 firma söz konusu ama bunlardan sadece 4’ü (Sasa, Vestel, Tosyalı ve Metcap) 100,7 milyar TL’lik yatırım teşvikinden yararlanıyor. Yani teşviklerin yüzde 75’i, ikisi petrokimya alanında olmak üzere yalnızca 4 firmaya tahsisli. Geri kalan 34,3 milyar, 15 firmanın yatırımlarını ilgilendiriyor; ki bunlardan da görece önemli (2-5 milyar TL) teşvik alacakların sayısı 7’dir. 2 milyar liranın altında kalanların sayısı ise 11; ki bunların 7’si 1 milyarın bile altında... Başka deyişle, teşviklerin firmalara/projelere dağılımında ciddi bir yoğunlaşma var. Hiç yatırım almayanlarla rekabet bozucu etkiler olacağı gibi, kendi aralarında bile -aynı sektörde iseler- benzer etkiler görülebilir.

(ii) Bir soru da şu: Petrokimya ve rafineriye bu kadar destek düşünülüyorsa, AKP ne diye devleti bu alanlardan çekmek için aşırı gayretkeş davranmıştı? Yanıt açık: Kestirme yoldan bütçe dışı kaynak sağlamak ve sermaye düzeninden yana olduğunu talanı da içeren bir neoliberal kararlılıkla vurgulamak. Kişisel menfaatlenmeler de olduysa, bunlar her zaman denklemin içindedir zaten.

(iii) Akıllardaki asıl soru kuşkusuz şudur: İktidar yanlısı olmayan veya iktidarla yakın ilişkiler içinde olmayan şirketler pakete girebilir miydi? İktidarın sermayenin çeşitli kesimleriyle iş tutma biçimi dikkate alındığında buna olumlu yanıt vermek mümkün olamamaktadır. Bunda artık şaşıracak bir durum da yoktur; zaten ihale sisteminin istisna hükümleri (davet usülü) genel kural haline getirildiğine göre...

(iv) Bununla birlikte burada iktidarın pek sevdiği inşaat ve altyapı yatırımlarından daha ileri teknolojilerin uygulandığı alanların söz konusu olduğu, dolayısıyla basit yandaş şirketleri aşan bir düzleme girildiği ileri sürülebilir. Ne var ki, teşvik kapsamındaki yatırımların 80 milyar TL’lik kısmı yani yaklaşık yüzde 60’ı petrokimya/rafineri ve entegre madencilik alanındadır. Bu alanlardan yüksek teknolojili mal üretimine geçiş hayaldir. Dünyada rekabetin kızıştığı “endüstri 4.0” kapsamına girebilecek projeler sınırlıdır.

Peki, Proje Temelli Teşvik Sistemi hepten yanlış mı?
Proje ve firma temelli teşvik sistemine toptan bir karşı çıkış, kapitalist sistem mantığı bakımından gerçekçi olmayabilir. Dünyada bunu yapmayan ülke yok gibidir. En sistemli uygulayan G. Kore olmuş ve (emek kesimleri üzerindeki maliyetleri bir yana) küresel ölçekte dev firmalar yaratmıştır. Bugün bu modeli tekrarlamak güçtür. Kaldı ki, yalnızca ilk dört firma açısından bakılsa bile, Güney Kore (chaebol) tarzı küresel ölçekli şirket yaratma iddiası bir hayalden ibaret kalırdı. İlk dört firma için teşvikler fazlaca şişkin görülebilir; ama bugün artık küresel oyuncu yaratmak için fazla cılız kalır.

Öte yandan ithalat bağımlılığını azaltmak için ithal edilen malların bir bölümünü içerde üretmek stratejisi (ithal ikamesi modeli), bağımsız ülkelerin başvurmaktan vazgeçmeyecekleri iktisat politikaları arasındadır. Ama ticari liberalizasyona sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesinin de eklendiği koşullarda bunun uygulanması pek zordur. Türkiye 1980 öncesinde ilk üç kalkınma planı döneminde belirli başarılarla bu modeli uygulamıştı; IMF/DB’nın hem 1980’lerde hem de bunu pekiştirecek biçimde 2000’lerde Türkiye’yi bu yoldan tamamen çıkardığını, bir sanayisizleştirme süreci içine soktuğunu, inşaat/altyapı gibi kısır ve dışa bağımlılığı arttırıcı iktisadi faaliyetler içine hapsettiğini, AKP’nin bunda belirleyici bir rol oynadığını biliyoruz. Şimdi 16 yılın yanlış politikalarından sonra dış açıkların zorlamasıyla, “fikrim geldi” demekle bu işler yürümüyor. “Hiç yoktan iyidir” diyebilirsiniz, ama işte o kadar.

Ayrıca, önceden tanımlanmış sektör veya stratejik ürün temelli teşviklerden şirket temelli olanlara geçince, AKP gibi kendi sermaye grubunu oluşturmaya pek hevesli bir partinin yönetimi altındayken, nesnel ölçütlerin büyük ölçüde yerlebir olacağını hesaba katmak durumundayız. Bu nedenle bu yöntem sakıncalı ve risklidir. Ama kayırmacılığın daha üst bir boyuta geçmesinin sermaye kesimi içinde yaratacağı bölünme de, iktidar açısından riskler taşıyacaktır.

Beklentiler gerçekçi mi?
Beklenen olumlu etkilerin (dış ticarette, cari açıkta, istihdamda, vs.) hangi vadede gerçekleşebileceği muğlak bırakılmıştır. Bu muğlaklık, tanıtım şovunda olumlu etkilerin sanki bu yılın göstergelerine yansıyacağı gibi bir faraziyenin canlı tutulması için kullanılmıştır. Etkiler yatırımların gerçekleşmesi sonrasında ortaya çıkacaksa, büyük bölümü itibariyle 3-5 yıldan sonrasını ilgilendiriyor demektir. Nitekim teşviklerin 5- 10 ve 49 yıl gibi uzun vadelere yayılıyor olması da bunun kanıtıdır.

Sonuçta piyasa oyuncuları da bunu böyle anlamış ve paketin açıklanması ile borsa ve TL’nin tepetaklak gitmesi eş anlı olmuştur. PBTS kapsamına giren şirketlerin büyük çoğunluğunun borsada kayıtlı olmaması nedeniyle bu etkiyi söz konusu şirketler temelinde ölçmek mümkün olmamıştır. Ama bunlardan Vestel gibi en çok kayırılan şirketlerden birinin hisselerinin paketin açıklandığı gün yüzde 9 oranında değer yitirmesi, işlerin pek de istenildiği gibi gitmeyeceğinin işaretlerindendir.

Gerçi dış konjonktürün bozulması ve içerde faizlerin idari kararlarla belirlenmesini gündeme alacak başka bir paketin hazırlanmakta olduğunun duyulması da bu tepetaklak gidişi hızlandırmıştır.

Kısa vadeden orta ve uzun vadeye geçilince beklentilerin gerçekçi olup olmayacağı da belirsiz kalmaktadır. Türkiye’de 3 yıllık orta vadeli programın hedeflerinin daha başlangıç aşamalarında berhava olduğu görüldüğüne göre iyimser olmak için fazla neden yoktur. Kaldı ki, döviz kurunun hızla yükseldiği ve aşırı oynak olduğu koşullarda, proje bazlı teşviklere rağmen yatırımların tümünün yapılıp yapılamayacağı da yeni bir belirsizlik alanını oluşturabilir.

Sonuçta, AKP iktidarının önümüzdeki seçimlere kadar etkisinin görülebileceği bir teşvik paketine ihtiyacının daha fazla olduğu söylenebilir. Buna, yüksek dış borçluluk ve döviz açık pozisyonları nedeniyle kurtarılmayı bekleyen ve sayıları giderek artan şirketler üzerinden gelen bir kurtarma paketi talebini de eklersek, iktidarın sıkışmasının boyutlarını görebiliriz. Üstelik iç ve dış güven kayıplarının tavan yaptığı, dış koşulların da bozulma eğiliminde olduğu bir dönemde, olumlu esintilerden eser yokken...