TBMM bütçe hakkına sahip çıkmalı(2)
Aziz Konukman Aziz Konukman
Meclis’in bütçe sürecinde yeniden bir işleve sahip olabilmek için tek maddelik Anayasa değişikliğinin yanı sıra; 5018 sayılı Kanun’u yeniden düzenlemesi, bu kanunun gereklerini yerine getirmesi ve İçtüzük’te değişikliğe gitmesi gerekiyor

Geçen haftaki yazımızda, TBMM’ye kısmen de olsa bütçe hakkı sürecinde yeniden bir işleve sahip olmak istiyorsa tek maddelik bir Anayasa değişikliğine gitmesi yönünde bir çağrı yapmıştık. Bu değişiklik gerekli ama yeterli değil. Meclis’in ayrıca bütçe hakkını güçlendirmeye yönelik olarak bütçenin tabi olduğu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nu yeniden düzenlemesi, 5018’in gereklerini yerine getirmesi ve Meclis İçtüzüğü’nde bir değişikliğe gitmesi gerekiyor.

5018’de değişiklik yapılmalı
Önce ilkini ele alalım. 5018’in bütçe hakkının kullanımını güçlendirici düzenlemelerinden en önemlisi, bütçeye temel olan belgelerin yayımlanma takvimi ile ilgili düzenlemeydi. Kanunda belirtilen takvim, bu belgelerin hazırlanabilmesi, hem TBMM hem de kamuoyu tarafından gereğince değerlendirilip tartışılabilmesi için yeterli bir zaman öngörmekteydi. Yeterli süre verildiğinde hem milletvekilleri hem de kamuoyu, bütçe başlamadan önce bütçe hazırlıkları ve politika öncelikleri hakkında ön bilgi sahibi olabilecek ve bunları sağlıklı tartışabilme olanağına kavuşabilecekti. Amaç bütçe hakkının kullanımının güçlendirilmesiydi. Öngörülen takvim şu şekildeydi:

1- Üç yıllık bütçe öngörülerinin hazırlanması sırasında esas alınacak ilkeleri, stratejik öncelikleri ve temel ekonomik hedefleri içeren Orta Vadeli Program (OVP) için “mayıs ayının sonuna kadar”,

2- Gelecek üç yıla ilişkin kamu gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef, açık ve borçlanma durumunu ortaya konan ve mali politikaları açıklayan Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) için “haziran ayının on beşine kadar”,

3- Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı hazırlama Rehberi’nden oluşan diğer belgeler için “haziran ayının sonuna kadar”,

4- Kamu idarelerinin gerekçeli bütçe gelir ve gider teklifleri için en geç ‘’temmuz ayı sonuna kadar.’’
Bu sonuncusu, söz konusu tekliflerin bütçenin hazırlanmasından sorumlu birime gönderilme tarihidir. İlk üç belgenin yayımlanma tarihleri arasında bir zaman farkı gözeterek birbirini izlemesi, bir sonraki belgenin bir öncekine göre hazırlanması gereğindendir. Silsilenin niye böyle belirlendiği açıktır. Çünkü OVP, ekonominin makro çerçevesini koyan bir programdır. OVMP, OVP’nin bütçe ve mali yükümlüklerini düzenliyor. Diğer belgeler ise, OVMP’yi gözeterek hazırlanıyor. Bu üç aşamanın ardından bütçe gelir ve gider tekliflerinin bütçenin hazırlanmasından sorumlu birime gönderilmesiyle bütçe hazırlık süreci tamamlanmış oluyor.

Tartışma süresi daraltılıyor
Ancak uygulamada, takvim öngörüldüğü gibi işletilememiştir. Bu belgelerden sadece OVP bir kez uygulamanın başladığı 2005 yılında zamanında yayımlanabilmiştir. Oysa 2015 yılında ne OVP hazırlama mecburiyeti vardı ne de takvime uyma zorunluluğu. Çünkü 5018’in yürürlük tarihi, 2005’ten 2006 yılına ertelenmişti. Bu belgeler 2006’dan 2011 yılına kadar her yıl gecikmeli olarak yayımlanmıştır. Söz konusu belgelerin yayımlanmasındaki gecikmelere yönelik eleştirilerin etkisiyle AKP iktidarı mevcut takvimi değiştirmek durumunda kalmıştır. 26 Eylül 2011 tarihli ve 659 sayılı KHK ile yeni takvim şöyle belirlenmiştir: OVP için ‘’en geç eylül ayının ilk haftası sonuna kadar’’; OVMP ve diğer belgeler için ‘’en geç eylül ayının on beşine kadar’’; bütçe gelir ve gider teklifleri için en geç ‘’eylül ayı sonuna kadar.’’ Görülüyor ki, belgeleri hazırlayacak kuruluşlar için süreler uzatılırken belgelerin kamuoyunun bilgisine sunulma ve tartışılma süresi daraltılıyor. Ayrıca tuhaf da bir durum yaratılıyor. OVMP ile diğer belgeler arasında olması gereken zaman farkı kaldırılıyor.

Burada düşündürücü olması gereken nokta, takvime uyulması yönünde çaba göstermek yerine, takvimi ileriye kaydırarak, bütçeye temel belgelerin değerlendirilip tartışılması için öngörülen sürenin daraltılmış olmasıdır. Belgelerin gecikmeli yayımlanması geleneği, yasa değişikliği sonrasında da sürdürülmüştür. Tüm belgelerde süre aşımı söz konusu olmuştur. Burada ilginç olan, 2014 (bu yılda OVP 8 Ekim, OVMP ve diğer belgeler ise 11 Ekim tarihli), 2015 (23 Aralık 2015 tarihli 2016 Yılı Geçici Bütçesi nedeniyle söz konusu belgeler hazırlanamamış) ve 2017 (bu yılda OVP 27 Eylül, OVMP ve diğer belgeler ise 5 Ekim tarihli) yılları hariç, 2010 yılından bu yana bu üç belgenin aynı tarihte yayımlanmış olmasıdır. Böylece hem süre aşımı gerçekleşmiş hem de belgelerin yayımlanma tarihleri arasında olması gereken zaman farkları gözetilememiştir.

Ayrıca belgelerin birlikte yayımlandığı tarihlerin (bu durum 2014 yılı belgeleri ve 2017 yılına ait OVMP ve diğer belgeler için de geçerlidir) bütçenin Meclis’e sunulduğu ekim ayına denk getirilmesi dikkat çekmektedir. Bütçeye temel olan belgelerin 2010 yılında bütçenin Meclis’e Anayasa gereğince sunulması gereken tarihten (bu tarih mali yılbaşından en az 75 gün öncesine denk düşen 17 Ekim’dir) 7, 2011’de 4, 2012’de 8, 2013’de 9, 2016’de ise 11 gün öncesinde yayımlanmış olması düşündürücüdür. Bütçeye, temel belgelerinin yayımlanmasının ardından yaklaşık bir haftalık bir sürede alelacele hazırlanarak Meclis’e sunulmuş bütçe görüntüsü verilmesi, demokrasilerde rastlanabilir bir durum değildir. Her ne kadar ortaya çıkan görüntü böyle olsa da gerçek farklı olmuştur. Bütçe çok öncesinde hazırlanmış, bütçeye temel belgeler ardından gelmiştir. Yani ‘’Biz bütçeyi hele bir hazırlayalım, istim arkasından gelsin’’ denilmiştir. Böylece bütçe hakkını zafiyete uğratan uygulamaya yasal olarak meşruiyet kazandırılmıştır.

Bu tutum bu yeni dönemde terk edilmelidir. Meclis, bütçe hakkının kullanılmasının güçlendirilmesini gerçekten istiyor ve bu konuda samimi ise 5018’in ilk halindeki bütçe hakkını gözeten takvime dönmeye yönelik bir düzenlemenin geciktirilmeksizin yeniden getirilmesini sağlamalıdır. Meclis, ayrıca süreci izlemeye ve denetlemeye alarak takvimin uygulanmasında ısrarcı olmalıdır. Geçmiş deneyim gösteriyor ki, uygun bir takvimin yasayla belirlenmesi tek başına yeterli değil.

Meclis, ayrıca çağdaş gelişmeleri izleyerek bütçe hakkını güçlendirecek yeni düzenlemelere giderek bunları 5018’e taşımalıdır.

5018’in gerekleri yerine getirilmeli
Bütçeye temel olan belgelerin yayımlanma takvimi örneğinde olduğu gibi 5018’de uygulamaya konulamayan çok sayıda bütçe hakkını güçlendirmeye yönelik düzenleme bulunuyor (bunların ayrıntısı için Artvin Çoruh Üniversitesi Uluslararası Sosyal Bilimler Dergisi’nin 1.sayısında yayımlanan ‘’Türkiye’de Bütçe Hakkının Kullanımı: Sorunlar ve Çözüm Önerileri’’ başlıklı çalışmamıza bakılabilir). Bu düzenlemelerden en önemlisi Bütçe Dışı Fonlar’la ilgili olanıdır. 5018’e aykırı bir şekilde ‘’Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’na eklenecek belgeler’’ arasında yer alması gereken Bütçe Dışı Fonlar’ın gelir ve giderlerine ilişkin üç yıllık öngörüleri toplulaştırılarak veriliyor. Oysa kanun gereği bu öngörülerin her bir fon itibari ile ayrıştırılarak verilmesi gerekiyor. Bu ayrıştırma yapılmayınca, örneğin askeri harcamalara büyük katkı sağladığı ileri sürülen SSDF’nin (Savunma Sanayi Dayanışma Fonu) askeri harcamalara bütçe dışı yaptığı katkıların üç yıllık öngörüleri öğrenilemiyor.
Bütçe Dışı Fonlar’dan İşsizlik Sigortası Fonu, Başbakanlık Tanıtma Fonu ve TMSF’nin durumu daha da tuhaftır. Bu fonlar ne sözü edilen fonlar tablosu kapsamında yer alıyor ne de üç yıllık öngörüleri bağımsız bir şekilde veriliyor. Dolayısıyla gerek fon tablosunda yer alan gerekse dışında tutulan Bütçe Dışı Fonlar’ın üç yıllık öngörüleri ile ilgili ciddi bir bilgilendirme sorunu yaşanmaktadır. Meclis, bu tür düzenlemeleri belirleyerek uygulanmalarını sağlamaya yönelik yaptırımlar öngören yeni düzenlemeler getirmeli ve bu yönde çaba sarf etmelidir. Meclis, ayrıca 5018’in dışına çıkılarak mevcut bütçenin dışında yeni bütçe olanaklarının yaratılmasına yönelik paralel bütçe olarak nitelendirilen Kamu-Özel İşbirliği Modeli ve Varlık Fonu uygulamalarının sonlandırılması için Cumhurbaşkanlığı nezdinde bir girişim başlatmalıdır.

İçtüzük’te gerekli değişiklik yapılmalı
Bütçe performans denetimini olanaklı kılan raporların ve 5018’in zorunlu kıldığı diğer raporların Meclis’e sunularak müzakeresinin yapılması mutlaka sağlanmalıdır. Ama bunun için öncelikle 5018’in bir gereği olarak bu raporları etraflıca görüşebilecek Kesin Hesap Komisyonu’nun Meclis İçtüzüğünde gerekli değişiklik yapılarak Meclis Başkanlığı’nca oluşturulması gerekiyor. Bu komisyon bağımsız ayrı bir komisyon veya Plan ve Bütçe Komisyonu bünyesinde yer alacak bir alt komisyon olarak öngörülebilir. Bu tür bir komisyonunun olmayışı kesin hesap denetiminin bütçenin gölgesinde kalmasına neden oluyor. Dolayısıyla bu tür bir denetim ne Meclis’in ne de kamuoyunun ilgisini çekebiliyor.

Halkın örgütlü temsilcileri göreve
57 sivil toplum kuruluşu ve sivil oluşumun üye olduğu Kamu Harcamalarını İzleme Platformu, 2010 yılından bu yana kamu harcamalarını izliyor ve izleme sonuçlarını raporlaştırarak ağ sayfasında (www.kahip.org) kamuoyuyla paylaşıyor. Bu girişim bütçe hakkının kullanımı açısından umut verici bir gelişme olmuştur. Benzer şekilde, sermaye kesimlerinin önemli bir temsilcisi konumunda bulunan TOBB bünyesinde oluşturulan TEPAV’ ın İstikrar Enstitüsü’nün bütçeyi ve makro çerçevesini izlemeye alması ve izlenim sonuçlarıyla önerilerini “Mali İzleme Raporu “ başlığı altında kamuoyuyla paylaşması bütçe hakkının kullanımı açısından bir başka sevindirici gelişme olmuştur. Halkın önemli bir temsilcisi konumunda olan başta işçi sendikaları olmak üzere demokratik ve mesleki kitle örgütleri, benzeri oluşumlara giderek bütçe hakkı kullanımına katkı sunmalıdır. Bu yapıldığı takdirde, başta emekçiler olmak üzere geniş halk yığınları, örgütlü bir şekilde bütçe sürecini tüm yönleriyle izleyebilme, denetleyebilme olanağına kavuşmuş olacaktır. Bu kazanım onların en azından emek karşıtı bütçe düzenlemelerine karşı mücadelelerde daha donanımlı olmalarını sağlayacaktır. Uzun dönemde ise, kısa dönem mücadelelerinin başarısına bağlı olarak bu girişim emek lehine bütçe düzenlemelerinin gerçekleştirilmesi yönünde önemli bir baskı oluşturacaktır.

Yukarıda sözünü ettiğimiz düzenlemelerin Meclis tarafından gerçekleştirilebilmesi için bu örgütler yarından itibaren harekete geçerek Meclis nezdinde bir girişim başlatmalıdır. Haydi, temsilciler göreve…