YEP ile bütçe hakkı yerle bir
Aziz Konukman Aziz Konukman
Cumhurbaşkanı tarafından hazırlanan Yeni Ekonomi Programı (YEP) Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin bütçe hakkına aykırı. Milletvekillerinin bütçe hakkını korumaya yönelik bir girişim başlatmaları gerekiyor

Yeni Ekonomi Programı (YEP), 20 Eylül tarihli Resmi Gazete’nin mükerrer sayısında 108 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı olarak yayımlandı. Öncesinde de Hazine ve Maliye Bakanı Albayrak tarafından basın toplantısıyla kamuoyuna açıklandı. Şunu belirmek gerekiyor:

Algı oluşturmak amacıyla hangi ad verilirse verilsin, bu belgenin resmi adı uzun açılımıyla Orta Vadeli Program (2019-2021), kısa açılımıyla OVP’dir (2019-2021). Nitekim söz konusu kararda da adlandırma bu şekilde yapılıyor. Ayrıca programın kapağında YEP ile OVP adları birlikte yer alıyor. Ancak eskisinden farklı yeni bir OVP hazırlanmış izlenimi yaratmak amacıyla YEP nitelendirilmesi öne çıkarılarak kapağın ortasına, OVP ise dibine yerleştirilmiş.

Yazımızda Yeni OVP demeyi tercih ediyoruz. ”Yeni” nitelendirilmesi programın içeriğinden ziyade en son yayımlanan program olmasına vurgu yapmak içindir. Yeni OVP’nin; içeriği, hedefleri (bu konuya daha önceki bir yazımızda değinmiştik. Yeni plancılık anlayışında enflasyon dışındaki makroekonomik göstergelerde hedef belirleme yerine öngörüde bulunuluyor) ve öngördüğü politikalar açısından yeni olup olmadığının değerlendirilmesini bir sonraki yazıya bırakalım.

Bu yazıda ise Yeni OVP’nin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 5’inci maddesinde sıralanan, kamu maliyesinin temel ilkeleri arasında yer alan d bendinde açıklanan “Kamu malî yönetimi Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin bütçe hakkına uygun şekilde yürütülür’’ ilkesini ne ölçüde gözettiğini tartışacağız.

Meclis’in bütçe hakkına aykırı
Önce şunu belirtelim: 30.07.2018 tarihli yazımızda da işaret ettiğimiz gibi, 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 15’inci maddesiyle bütçeyle ilgili bir düzenleme yapılmıştı. Bu düzenlemeyle bütçe sisteminde iki köklü değişiklik gerçekleştirilmişti. İlki Meclis’in içerisinden çıkarttığı hükümete ait olan bütçe hazırlama ve sunma yetkisinin hükümetin tasfiyesi nedeniyle Cumhurbaşkanına verilmesiydi. İkincisi ise Meclis’in bütçe oylaması sürecinde işlevsiz hale getirilmesiydi. 15’inci maddeyle getirilen bu köklü değişikliklerin anayasal uyum çerçevesinde getirilen diğer düzenlemelerle birlikte 5018’e taşınması, “Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’’ başlığını taşıyan 703 sayılı KHK’nin (KHK 9 Temmuz 2018 tarihli Resmi Gazete ’de yayımlanmıştır) 213’üncü maddesiyle gerçekleştirilmiştir.

Bütçenin kendisinin ve temellendirildiği belgelerin (OVP, Orta Vadeli Mali Plan-OVMP, Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı hazırlama Rehberi’nden oluşan diğer belgeler) Cumhurbaşkanı tarafından hazırlanacak olması oldukça manidar bir durum yaratmıştır. Çünkü bu köklü değişikliği içeren düzenleme, sözünü ettiğimiz kanunun 5’inci maddesinde yer alan d bendindeki temel ilkeyle çelişmektedir. Daha da somutlarsak, Yeni OVP’nin bu değişikliklerin işlendiği 5018’in 16’ncı maddesinin gereği Cumhurbaşkanı tarafından hazırlanmış olması, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin bütçe hakkına aykırılık teşkil etmektedir. Bu kaçınılmaz bir sonuçtur.

Tek maddelik bir Anayasa değişikliği yapılmadığı sürece bu ayıp Meclis tarafından sineye çekilmiş olacaktır. Bütçe hakkının Yeni OVP ile yerle bir edilmesi 5018’e zorunlu olarak uyulmanın yarattığı bir sorun ve sonuçtur.

Takvime uyulmadı
İşin ilginç tarafı, bütçe hakkının yerle bir edilmesi sorunu, 5018’e uyulmadığında da söz konusu olabilmektedir. Geliniz, bunların neler olduğunu yakından görelim. İlki, Yeni OVP’nin yayımlanma tarihinin OVP, malî plan (OVMP) ve bütçe hazırlama rehberini düzenleyen 16’ncı maddesinin 2’nci fıkrasında ifade edilen ‘’Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Cumhurbaşkanı tarafından en geç eylül ayının ilk haftası sonuna kadar kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde onaylanan orta vadeli programın Resmî Gazete’de yayımlanması ile başlar’’ şeklindeki düzenlemenin öngördüğü altı çizili tarihle örtüşmemesidir. 9 Eylül’de yayımlanması gereken Yeni OVP 11 gün gecikmeyle ancak 20 Eylül’de yayımlanabilmiştir. Yani takvim öngörüldüğü gibi işletilememiştir. Takvime uymama geleneği geçmiş yıllarda olduğu gibi devam etmektedir.

Oysa 3 Ağustos 2018 tarihli 100 günlük Eylem Planı’nda ‘’Ağustos sonu itibariyle OVP hazırlanacaktır’’ denilerek oldukça iddialı bir hedef verilmişti. Ayrıca OVMP ve diğer bütçe belgelerinin, aynı maddenin 3 ve 4’üncü fıkralarında ifade edilen ‘’Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavan 4.üncülarını içeren ve Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan orta vadeli malî plan, en geç eylül ayının on beşine kadar Resmî Gazete’de yayımlanır. Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı hazırlama Rehberi Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanarak en geç eylül ayının on beşine kadar Resmî Gazete’de yayımlanır’’ şeklindeki düzenlemenin öngördüğü altı çizili tarihlerde henüz yayımlanmamış olması oldukça manidardır. OVP örneğinde olduğu gibi takvim öngörüldüğü şekilde işletilememiştir.

Tartışma süresi daraltılıyor
Geçen yıl OVP 27 Eylül, OVMP ve diğer belgeler ise 5 Ekim tarihinde yayımlanmıştı. Benzer bir gecikmenin bu yıl da yaşanacağı gözükmektedir. Görülüyor ki, belgeleri hazırlayacak kuruluşlar için süreler uzatılırken belgelerin kamuoyunun bilgisine sunulma ve tartışılma süresi daraltılıyor. Oysa tartışılma süresinin daha da uzatılması gerekir. Meclis, bütçe hakkının kullanılmasının güçlendirilmesini gerçekten istiyor ve bu konuda samimi ise 5018’in ilk halindeki bütçe hakkını gözeten takvime (ilk 5018’de eylül ayı yerine mayıs referans alınıyor) dönmeye yönelik bir düzenlemenin geciktirilmeksizin yeniden getirilmesini sağlamalıdır. Meclis, ayrıca süreci izlemeye ve denetlemeye alarak takvimin uygulanmasında ısrarcı olmalıdır. Geçmiş deneyim gösteriyor ki, uygun bir takvimin yasayla belirlenmesi tek başına yeterli değil.

Kalkınma planı ile bağı yok
İkincisi, Yeni OVP’nin aynı maddenin yine 2’nci fıkrasında öngörülen şekilde (OVP’lerin kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda hazırlanması gerekiyor) hazırlanmamış olmasıdır. Oysa ortada ne 11’inci Kalkınma Planı ne de bütçe kapsamındaki kamu idarelerince hazırlanmış stratejik planlar var. Ayrıca genel ekonomik koşulların krizi işaret ettiği kabul edilmiyor.

Bunlardan özellikle 11’inci Kalkınma Planı çok önemli. Çünkü kalkınma planlarının 30.10.1984 tarihli ve 3067 sayılı Kanun gereğince, TBMM Genel Kurulu tarafından onaylanması gerekiyor. OVP’lerin kalkınma planlarıyla bağlantı kurma zorunluluğu beraberinde Meclis’in dolaylı olarak OVP hazırlık sürecine müdahil olmasını sağlıyor. Böylece OVP’nin Cumhurbaşkanı tarafından hazırlanacak olmasıyla bütçe hakkı açısından devre dışı bırakılan Meclis bir şekilde bu sürece yeniden dâhil edilmiş oluyor. Ancak Yeni OVP’nin 11’inci Kalkınma Planı’nın Meclis Kararı olarak henüz yayımlanmamış olması nedeniyle kalkınma planı bağı kurulamamış ve dolayısıyla bu fırsat kaçırılmıştır.

Hazine Bakanlığı ortak edildi
Üçüncüsü, Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın görev ve yetkileri arasında yer alan, OVP başta olmak üzere bütçeye temel olabilecek belgelerin hazırlanmasına Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın 5018’e aykırı bir şekilde ortak edilmiş olmasıdır. 24 Temmuz 2018 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın teşkilat yapısına dair 13 nolu Kararname’nin 2’nci maddesinin a bendiyle ilgili Başkanlık Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen temel hedef, ilke ve amaçlar çerçevesinde kalkınma planı, Cumhurbaşkanlığı Programı, OVP, OVMP, Cumhurbaşkanlığı yıllık programı ile sektörel plan ve programları, ilgili kamu idareleri ile Cumhurbaşkanlığı bünyesinde bulunan Politika Kurullarının görüşlerini de almak suretiyle Hazine ve Maliye Bakanlığı ile müştereken hazırlamak ve makro dengelerini oluşturmak durumunda bırakılmaktadır.

Oysa 5018’in geçici 22’nci maddesi (bu geçici madde 703 sayılı KHK’nin 213’üncü maddesinin 1’inci fıkrasının ggg bendiyle 5018’e işleniyor) bu sorumluluğu Cumhurbaşkanı tarafından oluşturulacak idareye bırakmaktadır. Bu idarenin daha sonra yayımlanan 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 37’inci maddesinin h bendiyle Strateji ve Bütçe Başkanlığı olacağı hükme bağlanmaktadır. Geçici 22’nci madde sadece geçici bir süre için (Cumhurbaşkanı tarafından oluşturulacak idarenin teşkilatlanması tamamlanıncaya kadar) bu görev ve yetkilerin, Cumhurbaşkanı kararı ile Hazine ve Maliye Bakanı veya Hazine ve Maliye Bakanlığı’nca kullanılabilmesine olanak tanımaktadır. Nitekim daha sonra çıkartılan 30 Temmuz 2018 tarih ve 5 sayılı Cumhurbaşkanı kararı ile bu olanaklı hale gelmiştir. O nedenle OVP ve Hazine ve Maliye Bakanı veya Hazine ve Maliye Bakanlığı birlikte anılır olmuştur. Ancak bu geçici durum, Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın sözü edilen görev ve yetkilerine Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın ortak edilmesiyle kalıcı hale getiriliyor.

Damat, bakanlar üstü konuma getiriliyor
Bu aslında yeni rejimin öngördüğü sisteme de aykırılık oluşturuyor. Çünkü bir bakanlık ayrıcalıklı bir şekilde politika hazırlanması ve oluşturulmasına eski rejimdeki gibi ortak edilmiş oluyor. Oysa 703 sayılı KHK’nin getirdiği değişikliklerin işlendiği 5018’in 10’uncu maddesine göre bakanlar, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen politikaların uygulanması ile bakanlıkların ve bakanlıklara bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumludur. Görülüyor ki, Hazine ve Maliye Bakanı olan damat, yeni sistemin getirdiği yasal mevzuata aykırı bir şekilde bakanlar üstü bir konuma (Damadın Varlık Fonu Yönetimi A.Ş. Yönetim Kurulu Başkanvekilliğine atanması örneğinde olduğu gibi) getiriliyor.

Aile holdingi
Burada düşündürücü olan bu değişikliğin hukuki açıdan kafa göz yararak yapılmış olmasıdır. Çünkü Bakanlığın ortak edilmesi sözü edilen 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin Bakanlığın teşkilatını düzenleyen 217’nci maddesinde (bu madde buna olanak vermiyordu ve bu maddeyle Bakanlığa sadece maliye ve ekonomi politikalarının hazırlanmasına yardımcı olma ve bu politikaları uygulama sorumluluğu veriliyordu) Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nın teşkilat yapısına dair 13 nolu Kararname’nin 27’nci maddesiyle istenilen yönde değişiklik yapılmasıyla gerçekleştiriliyor. Yani Cumhurbaşkanlığı’na bağlı bir kuruluşun teşkilat yapısına dair bir kararnameyle bir bakanlığın görev ve yetkilerinin kapsamı genişletilerek (mevcutlara bir bent ekleniyor ve sonuncu bent eklenen bende uyumlu şekilde yeniden tanımlanıyor) değişiklik yapılıyor.

Damadın bu şekilde böylesi bir konuma getirilmesi, bu ülkeyi üzerindeki varlıklarıyla birlikte A.Ş olarak görmekte olan yeni rejimin (rejim ayrıntılı bir şekilde 2 Temmuz tarihli yazımızda ele alınmıştı) aile bünyesinde oluşturulan bir holdinge evrilmekte olduğunu gösteriyor.

Milletvekillerini Yeni OVP’yi sayısal analizin yanı sıra bu açıdan da bir değerlendirmeye almasını öneriyor ve bütçe hakkını korumaya yönelik bir girişim başlatmalarını umuyoruz.