2002 yılından sonra kayırmacılık merkezileşti
"2002 yılı öncesinde yolsuzluk ve kayırmacılık daha çok kişisel düzeyde, belli siyasiler ve bürokratların yasadaki boşluklardan faydalanmak suretiyle kendi çevrelerine rant aktarımı şeklinde gerçekleşmiştir. 2002 yılı sonrasında ise bu durum bütünüyle değişmiş, yolsuzluk ve kayırmacılık yasa yapmak suretiyle merkezileştirilmiş genel bir uygulama halini almıştır”
MUTLU EROL KAHYA
Türkiye ekonomisi her gün derinleşen bir kriz içerisinde. Ekonominin yaşadığı bunalımı nın nedenlerine bakarken akılda tutulması gereken noktalardan birisi de AKP’nin, kamu ihaleleleri yoluyla bir sermaye grubunu güçlendirmeye yönelik sistematik adımları. Esra Çeviker Gürakar, Kayırma Ekonomosi kitabında, 50 bine yakın kamu ihalesini inceleyerek bunu somut bir biçimde ortaya koyuyor. Bugün yaşanan krizle birlikte, bir dönemin sonuna doğru gelinirken, ülke ekonomisini çökerten bu merkezileşmiş kayırmacılığı Esra Çeviker Gürakar ile konuştuk.
Kayırma Ekonomisi’ne kaynaklık edecek iki temel nokta görünüyor. 12 Eylül ile başlayan, Özal’ın neoliberal programı etrafında, Korkut Boratav ‘devleti küçültme reçetelerinin, (Türkiye gibi kalkınma ve sanayileşme hedeflerini ciddiye alan… Yozlaşma eğilimlerine karşı rant dağıtımını, ayrıcalıklı bireylere, şirketlere, ‘yarenlere’ değil, planlama önceliklerinin belirlendiği sektörlere, faaliyet kollarına tahsis eden) bürokrasiyi çökerterek, bunun yolunu açtığını kitabınızın önsözünde ifade ediyor. Özal’ın adımlarından, bu geçiş sürecinin Kayırma Ekonomisi’nin yolunu açan adımları nasıl bir biçim ortaya çıkarmaya başlıyor…
Devlet destekli sermaye birikiminin özel sektörün gelişiminin en önemli belirleyicisi olduğu Türkiye’de 1980’lerin sonunda artmaya başlayan siyasi partiler arası rekabet, ekonomi politikalarının daha popülist bir niteliğe bürünmesine yol açtı. Böylesine bir ortamda rant kollama ve kayırmacılık adeta bir norm haline geldi. 1980 darbesiyle beraber dönüşmeye başlayan genel siyasi ortama paralel olarak gelişen ekonomik yapı muhafazakâr Anadolu sermayesinin 80’lerin sonlarına doğru olgunlaşmaya başlamasının önünü açtı. Yine de Anadolu sermayesi, bir yandan büyük yatırım fırsatlarının İstanbul merkezli Batılı sermaye sahiplerine yönlendirildiği iktisadi yapıyı eleştirirken diğer yandan da orta ölçekli kamu ihalelerinin belli bürokratlar ile bağlantısı olan ve devlet kurumları içinde etkili olan ülkücü-milliyetçilere ayrıldığı kayırmacı düzenlemelerden şikâyetçi idiler. Bu anlamda AKP’nin 2002 genel seçimlerindeki başarısı, bir yönü ile, kaynakların eşitsiz dağılımından şikâyetçi olan Anadolu sermayesinin kolektif eyleminin bir ürünüydü. Ancak düşünüş modelleri, var olagelmiş sosyal, siyasal, ekonomik ve kurumsal yapı içinde biçimlenmiş olan bu iş kesimleri de maalesef “yeni düzende” kendilerini “yeni ayrıcalıklı gruplar” oldukları yönünde kodladılar ve sistemin yeniden hatta çok daha güçlü bir biçimde üretilmesine rol oyandılar.
70 yıllık serüven
Anadolu Kaplanları’nın, 70’lerden 2000’lere uzanan serüvenindeki kırılma ve sıçrama noktaları nelerdi?
Öncelikle belirtmem gerekir ki nispeten yeni bir tanımlama biçimi olan “Anadolu Kaplanları” etiketine sıkışınca 1950’leri, 1960’ları atlıyoruz.
Çok partili döneme geçiş ile birlikte DP iktidarı bugünün Anadolu Kaplanları’nın ilk serpilişlerini temsil ediyor. DP iktidarının düşüşü sonrası, 1960-80 arası ise tekrar İstanbul sermayesi avantajına işleyen ama bir yandan da dini vakıf derneklerin hiç olmadığı kadar çoğaldığı, “ekonomik mekanizma büyük kent tüccarlarından yana işlemekte, Anadolu tüccarı, kendilerini üvey evlat olarak bilmektedir” diyen Erbakan’ın TOBB’da sesinin yükseldiği ve TOBB genel sekreterliğinden TOBB başkanlığı görevine geldiği dönem başlıyor. Erbakan’ın 6 ay içinde TOBB başkanlığı görevinden ‘dini bütün’ olmayan iş adamlarının işlerinin yapılmadığı ve odalar birliği binasının takunyalılarla dolduğu gerekçesi ile alınması siyasal İslam’ın seçmen nezdinde ilk meyvelerini vermesi ve yepyeni siyasal aktörlerin siyasete nüfuz etmeye başlamasını beraberinde getiriyor. 1972 yılında MSP’yi kuran Erbakan 1973 ve 1977’de seçimlerden başarı ile çıkıyor. 1974 CHP-MSP koalisyonunda MSP din işlerinden sorumlu bakanlık, adalet bakanlığı, gıda-tarım bakanlığı ve içişlerinin yanında bugünü anlamak açısından çok daha önemli iki bakanlığı, ticaret bakanlığı ile sanayi ve teknoloji bakanlıklarını almayı tercih ediyor. Beraberinde Anadolulu muhafazakâr sermayedarların desteklendiği, teşviklerin yönünün bu doğrultuda değiştirildiği yeni bir döneme giriliyor. 1980 darbesi sonrasında iktidara gelen ANAP hükümetleri ile de yapı benzeri bir biçimde kısmi kopuşlarla da olsa bir süreklilik arz ediyor. Özal’ın iktidara gelmesiyle kendisine yer bulan Anadolu sermayesi 1990’ların ortalarında da hükümetin büyük ortağı haline gelmiş Refah Partisi’nin lideri Erbakan’ın desteğini alıyor.
Ve 28 Şubat ile başlayıp Türkiye ekonomisini uçurumun eşiğine getiren ve mevcut siyasi partilerin itibarını yerle bir eden 2001 krizi ile sonlanan süreç ise AKP’yi iktidara taşırken, onun doğal müttefiki konumundaki Anadolulu muhafazakâr sermayeye de yepyeni fırsat alanları açıyor. Yani şişeden pat diye çıkan bir cin yok. Süreci 70 yıllık bir serüven olarak okumak gerekiyor.
2002 öncesi kayırmacılık kişisel düzeydeydi
Kayırmacılık deyince bir yanıyla hep olan bir şey gibi geliyor. Ancak, kitabınıza da konu olan durum, tam da bunun ötesine geçen, sistematik bir işleyiş alarak devlet-şirket ilişkilerinde, yeni bir duruma işaret ediyor. Nasıl bir değişim sürecine giriliyor, neler yapılıyor?
Evet. Patronaj temelli politika ve rantiye ekonomisi Türkiye’nin en ciddi sorunlardan biri olarak öteden beri hep var olagelmiştir. Ne var ki AKP hükûmetleri döneminde rant yaratım ve dağıtım mekanizmaları ve dinamiklerinde önemli dönüşümler yaşanmıştır. Buna bağlı olarak da yolsuzluk ve kayırmacılığın niteliği ve etkilerinde önemli değişimler gerçekleşmiştir. AKP öncesi dönemleri AKP hükûmetleri döneminden ayıran temel farkı şöyle ifade edebilirim: 2002 yılı öncesinde yolsuzluk ve kayırmacılık daha çok kişisel düzeyde, belli siyasiler ve bürokratların yasadaki boşluklardan faydalanmak suretiyle kendi çevrelerine rant aktarımı şeklinde gerçekleşmiştir. 2002 yılı sonrasında ise bu durum bütünüyle değişmiş, yolsuzluk ve kayırmacılık yasa yapmak suretiyle merkezileştirilmiş genel bir uygulama halini almıştır. Bununla ilgili atılan adımlara gelince:
Bir bağımsız düzenleyici ve denetleyici kurum olarak siyasilerin kamu ihale piyasasındaki etkisinin ortadan kaldırmak amacı ile kurulmuş olan Kamu İhale Kurumu’nun bağımsızlığı ve otoritesinin sınırları, ilk olarak kurumun gelirlerinde kısmaya gidilerek daraltılmıştır. Daha sonra ise Kurum Maliye bakanlığa bağlanmış ve özerkliği ortadan kaldırılmıştır.
İhale Kanunu’nda yapılan yüzlerce değişiklik ise maalesef buraya sığmaz. Ama başlıcaları şöyle sıralanabilir:
• 2003 yılında geçen bir yasa ile enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon sektörlerinde faaliyet gösteren teşebbüs, işletme ve şirketler ihale kanunu kapsamından çıkarılmışlardır.
• Yine aynı yıl Doğrudan Temin Yöntemi bir ihale usulü olmaktan çıkarıldı. 2004-17 döneminde yapılan 1.3 trilyon TL’lik ihalenin 100 milyar TL’lik kısmı doğrudan temin yöntemi ile ihale kanununa tabi olmaksızın, kamu alımı ilan dahi edilmeden gerçekleştirilmiştir.
• İhale yasasının istisnaları belirleyen 3. Maddesine 13 farklı yasa ile 13 ayrı fıkra ekleyerek önceden yasa kapsamı içinde olan kurum ve kuruluşlar ile belli kamu alımları kapsam dışına alındı.
• Farklı tadil yasaları ile İhale Kanunu’nun ihale usullerini belirleyen maddelerine parasal limitler eklendi ve bu limitlerin altında/üstünde kalan kamu alımlarının açık ihale usulü dışındaki usuller ile yapılabilmesinin önü açıldı.
Gerçekten de özellikle AKP’nin gücünü konsolide ettiği dönem ile birlikte sadece belli firmaları davet ederek yapılan ihalelerde muazzam artışlar gerçekleşti. Örneğin 2003 yılında 768 milyon TL’lik ihale pazarlık usulü ile yapılmışken, bu rakam hemen her yıl artarak 2017’de 45.4 milyar TL’ye ulaşmıştır. Yine 2003 senesinde 68 milyon TL’lik ihale belli istekliler arasında yapılmışken, 2017 yılında toplam değeri 23.5 milyar TL’yi bulan ihale belli istekliler arasında yapılmıştır. 2017 yılında yapılan 233 milyar TL’lik ihalenin sadece %60’lık kısmı açık ihale ile yapıldı.
İnşaat ekonomisinin sonuna doğru geliyoruz
Kitabınızda 50 bine yakın ihale inceliyorsunuz. İnşaat bu ihalelerin merkezinde yer alıyor. Bu ihaleler nasıl bir tablo ortaya çıkarıyor, ekonomik yapıya ilişkin neleri ifade ediyor? Siyasi iktidar, devlet-şirket bağlamları içinde nasıl bir yapıya işaret ediyor?
AKP iktidarının inşaat sektörüne atfettiği özel önem nedeni ile inşaat ihalelerinin toplam kamu ihaleleri içindeki payı 2003’te % 19’dan 2017’de % 62’ye yükseldi.
AKP döneminde inşaata verilen özel önemin altında hem seçim vaatlerini yerine getirmek hem de siyasetin finansmanı motivasyonu yatıyor. Hatta ve hatta örneğin toplu konut projeleri yerelde bir havuç-sopa mekanizması olarak dahi kullanılıyor. Bir önceki dönem sende olan belediyeyi bu dönem kaybetmişsen o ile daha az proje. Artı, inşaat projeleri kamu kaynaklarının hunharca kullanılıp kısa vadede meyvesini veren projelerden. 2004 yılında doğrudan başbakanlığa bağlanan ve yetki ve görevleri muazzam derecede artırılan TOKİ bu sistemin anahtar oyuncusu. TOKİ’nin de en büyük bedelli projelerini oluşturan AK-GO (arsa karşılığı gelir ortaklığı) projeleri “TOKİ kendi kaynağını yaratıyor” diyerek ihale kanunu dışına çıkarıldı. Halbuki TOKİ’nin kendi kaynağını yaratmasını sağlayan kamu arazileri de pek tabii her hangi bir siyasi partinin, hükümetin ve hatta devletin tekelinde değildir, vatandaşın malıdır. Adı üzerinde kamu arazisi.
Yine karayolu inşaatları iktidara 15.000 kilometre duble yol vaadiyle gelen AKP’ye gücünü konsolide etme sürecinde önemli katkılar sağlamıştır. Üstelik daha önce Ulaştırma Bakanlığı’na bağlı olan Karayolları Genel Müdürlüğü bu dönemde özel bütçeli kurum statüsüne geçirilmiştir.
Şimdi ekonomik açıdan şöyle bir problemle karşı karşıyayız: Kamu kaynakları tükeniyor. Bütçede bu tip projeler için ödenek ayırmak artık çok daha zor. Kamu arazilerini talan etmek suretiyle arsa karşılığı gelir ortaklığı yöntemi ile yapılan projelerin ise kısa vadede alıcı bulması zor. Bir dönemin sonuna geliyoruz. Bundan sonrası AKP iktidarı için hiç de kolay geçeceğe benzemiyor.
Kayırma Ekonomisi ile büyütülen, MÜSİAD vb eksenli sermaye fraksiyonu öne çıkıyor. Burada TÜSİAD’ın temsil ettiği sermaye ile bu çevre arasındaki ilişki ve çelişkileri nasıl değerlendiriyorsunuz?
Darbe anayasasından dahi etkilenmemiş, korporatist yapıya sadık olmakla birlikte ekonomi politikalarının belirlenmesi ve uygulanması sürecinde etkili bir baskı grubu olan TÜSİAD 2000’li yıllara elitist-kapitalist bir kulüp olarak, kapsayıcılıktan uzak bir şekilde gelmiştir. Anadolu’daki küçük-orta sermaye grupları ile ilişkilerini geliştirme çabaları ancak 2000’lerin ortalarında TÜRKONFED’in kurulmasına öncülük etmesi ile oluşmuştur. Yine bu dönemlerde belli başlı MÜSİAD üyelerinin TÜSİAD üyesi olmaya davet edildiklerini görüyoruz.
Fakat tüm bu ilişki girişimlerine rağmen çelişkiler hiç de azımsanamayacak boyutta. En nihayetinde bir yanda AKP’nin doğal müttefiki, üyeleri arasından meclise her dönem AKP’den milletvekili gönderen, DEİK (Dış Ekonomik İlişkiler Kurulu) yönetimi içerisinde her geçen gün etkinliği artırılan MÜSİAD, diğer yanda ise Erdoğan’ın son 15 yılda sadece dört etkinliğine katıldığı, 2017 itibarı ile DEİK ana kurucu kuruluşu statüsü de olmayan, hatta artık DEİK’in hiçbir organında görev almayacak olan TÜSİAD var.
Yeni sistem ve bu bağlamda şirket sahiplerinin Bakan olması hakkında ne söylersiniz?
Evet, gerçekten de mecliste her dönem AKP sandalyelerinde oturan, iş geçmişleri ticaret ve sanayi olan ve kimi İslami iş derneklerinin lider kadrolarından gelen onlarca milletvekili bulunmakta. Fakat, aslında sahipleri vekiller, bakanlar olan şirketler aslında ihalelerde çok da etkin değiller. Bu tip şirketleri ISO ilk 1000 firma listelerinde daha sıklıkla görmekteyiz. Kamu ihalelerinde kayırmacılık, özellikle yerel düzeyde çok etkin. Yani ihale kazanan AKP ile siyasi bağlantısı olan firmalar arasında sahiplerinin AKP’nin yerel teşkilatlarının liderleri ve üyeleri olanları AKP’li vekil bakan olanlara nazaran daha çok. Bu anlamda ihalelere ilişkin yapılacak bir analizde genel ekonomik işleyişten ziyade özellikle yerelde siyasi gücün konsolidasyonu açısından yapılacak bir değerlendirmeyi daha doğru buluyorum.
Ekonomide işler iyice sarpa sardı
Bu ekonomik düzenin sonuna mı geliniyor? Ciddi bir kriz tartışması içindeyiz… Bu bağlamda özellikle de inşaat ile büyüyen Anadolu Kaplanları’nın beli kırılıyor mu? Kriz bu kayırma ekonomisi içinde oluşan ilişki ve büyümeyi nasıl etkileyecek?
Öyle görünüyor. Türkiye ekonomisi için işler bir hayli sarpa sarmış durumda. Holdingler kredi öteleme görüşmelerinde. ISO ilk 1000 firma listesindeki yüzlerce firmanın ticaret sicil kayıtlarına baktığımızda ya tasfiye halinde olduğunu, ya iflas erteleme talep ettiğini, ya ortakları üzerinde rehin ve takyidat bulunduğunu ya da iflas aşamasında olduğunu görüyoruz.
Sermaye tüm gelişmekte olan piyasalardan kaçarken, yatırımlar için kreditör bulma problemi her geçen gün daha da büyüyor. Siyasi popülizm şu an yatırımcıların en son ilgilendiği şey.
Anadolu Kaplanları’na mevzuuna gelince... Bu etiket konusunda özellikle hassas olmak gerekiyor. Bu etiket altında iş yapan birçok sanayici de var. Her biri özellikle inşaat ile büyümedi. ISO ilk 1000 listesinde yüzlerce Anadolu Kaplanı firma var. Ama evet. İnşaat olmasa da vergi muafiyetleri, hazine arazisi tesisi, özelleştirme uygulamaları gibi başkaca teşviklerden yararlandıklarını da biliyoruz. Şimdi de TMSF’ye devrolan Gülen Cemaati ile ilişkisi olan bine yakın firmanın satılması durumu var. Bu firmaları kimlerin devralacağı da izlenmeli.