2019 BÜTÇESİ: Hizmet üretiminden yoksun ve emek karşıtı (1)
Aziz Konukman Aziz Konukman

Bu yazımızda geçen hafta verdiğimiz sözü tutarak 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi’nin ayrıntılı bir değerlendirmesini yapmaya çalışacağız.

Öncesinde 2019 bütçesinin eski bütçelerden farklı olup olmadığının belirlenebilmesi için AKP’nin iktidara geldiği 2002 yılının ve içinde bulunduğumuz 2018 yılının bütçelerinin uygulama sonuçlarını değerlendirmekte büyük bir yarar vardır. Seçilmiş bütçe kalemleri itibariyle analiz yapıldığında çok önemli sonuçlara ulaşılıyor. Seçtiğimiz kalemler üç kategoride sınıflandırılıyor: Bütçe giderleri, bütçe gelirleri ve bütçe dengeleri. İlk kategoridekiler şunlardan oluşuyor: Faiz hariç(dışı) bütçe giderleri, personel giderleri, yatırım giderleri, SGK’ ya (Sosyal Güvenlik Kurumlarına) transferler ve tarımsal destek ödemeleri.

Önce faiz hariç bütçe giderleri kalemini ele alalım. Bütçe üzerinde faiz ipoteği varsa bütçe gideri, kamu hizmeti üretimini temsil etme niteliğini faizin büyüklüğüne bağlı olarak yitiriyor. Bu durumda kamu hizmeti üretiminin gerçek boyutunu öğrenebilmek için bütçe gideri yerine faiz hariç bütçe giderleri kaleminin incelenmesi gerekiyor. Bu kalemin GSYH’ye oranı AKP’nin iktidara geldiği 2002 yılında yüzde 18,9 düzeyinde iken 2018’de 1 puan artarak yüzde 19,9’a çıktığı görülüyor(merkezi yönetim bütçe giderleri kalemi dikkate alınsaydı söz konusu oranlar sırasıyla yüzde 33,3 ve 22,0 olacak ve böylece kamu hizmeti üretimi abartılı değerlendirilmiş olacaktı). Bu veri AKP iktidarı döneminde bütçenin kamu hizmeti üretiminde tıkandığını gösteriyor. Üstelik anılan dönemde faiz giderlerinin GSYH payında çok büyük düşüş kaydedilmesine (dönem başında yüzde 14,4 olan bu pay 2018’de 2,0’e geriliyor) rağmen kamu hizmeti üretimi açısından bu konuma gelinmesi düşündürücüdür. Nüfus artışı dikkate alındığında tablo daha da vahimleşiyor. Çünkü kişi başına düşen faiz hariç bütçe giderleri açısından gelinen düzey 2002’deki düzeyin çok gerisinde kalıyor. Oysa aynı analiz söz konusu kalemin bütçe payı açısından yapılsaydı tersi sonuçlar çıkacaktı. İlgili kalemin 2002’deki payı yüzde 56,8 iken 2018’de yüzde 90,7’e yükseliyor. Bu, dönem başında çok yüksek olan faiz ipoteğinin dönem sonunda çok düşük düzeylere inmesinin yarattığı bir yanılsamadır. Bu serinin yarattığı izleniminin tersine kamu hizmet üretimi artmayıp tıkanmaktadır.

Seçilmiş kalemlerden ikincisi personel giderleridir. Kamu hizmeti üretimi emek yoğun olduğundan, personel giderleri faiz hariç bütçe giderlerinin en önemli kalemlerinden biridir. Kamu personeli tarafından kamu hizmeti üretilirken personele yapılan ödemelerin yanı sıra devlet tarafından ayrıca sosyal güvenlik kurumlarına (SGK) prim ödemeleri yapılıyor. Dolayısıyla personel giderlerinin gerçek boyutunu belirleyebilmek için personel giderlerine bu prim ödemeleri eklenmesi gerekiyor. Bu kalemin GSYH’ye oranı 2002’de yüzde 6,1 iken bu oran 2018’de yüzde 6,3 düzeyine gelebiliyor. Bu durum AKP iktidarı döneminde kamu hizmeti üretiminin neden tıkandığını çok açık bir şekilde ortaya koyuyor. Nitekim bu durum, ayrıca söz konusu kalemin faiz hariç bütçe giderlerindeki payıyla ilgili serinin gelişimiyle de teyit ediliyor. Söz konusu oran 2002’de yüzde32,3 iken 2018’de31,5’e geriliyor. Bu, ödenek kesintilerinin yol açtığı personel yetersizliği nedeniyle toplumun kamu hizmetlerinden yoksun kalması anlamına geliyor. “Atanamayan öğretmenler” gerçeği personel yetmezliği sorununun eğitim hizmet alanına yansımasının bir sonucudur. Bu veriler, devletin kamu hizmeti sunum sürecinde hem hizmet üretimi hem de bu hizmet üretiminin gerektirdiği personel istihdamı açısından çok büyük bir yetmezliğin içine düştüğünü gösteriyor. Bu, devletin kamu hizmeti sunum sürecinde giderek küçültüldüğü anlamına geliyor. Devlet bir yandan bu alanda küçültülürken öte yandan özel sektör gibi üretim yapmaya zorlanıyor. ”Yeni Kamu İşletmeciliği” adı verilen model ile devlet girişimcilik ruhuyla harekete geçen, piyasa ile uyumlu ve müşteri odaklı kamu hizmeti üretiminin hem de kamu hizmeti üretiminde rol alan kamu emekçilerinin piyasa ilişkileri içine çekilmesi yönündeki girişim ve uygumalar tüm hızıyla sürüyor. Bir yandan kamu hizmetleri müşteri konumuna getirilmiş yurttaşların satın alma güçleri ölçüsünde yararlanabilecekleri (parayı veren düdüğü çalar özdeyişini çağrıştıran “kullanan öder” ilkesi gereği ) bir piyasa malına dönüştürülürken diğer taraftan kamu personel rejimi bu dönüşüme uygun ve uyumlu çalışır hale getiriliyor. Kamu personel rejiminde gerçekleştirmeye çalışılan dönüşüm, kamu personelini koruyucu herhangi bir düzenlemenin olmadığı “esnek ve tamamen güvencesiz “ bir istihdam biçimi oluşturmayı hedefliyor.

Seçilmiş kalemlerden üçüncüsü yatırım giderleridir. Sermaye giderleri ve sermaye transferleri toplamında oluşan yatırım giderleri kamu hizmeti üretim kapasitesini artıran en önemli bütçe kalemidir. Bu kalem bu yönüyle hem mevcut hem de gelecek kuşakların yaşam standartlarını yükseltecek kamu hizmeti üretimine önemli bir katkı sağlamaktadır. Yatırım giderlerinin GSYH’ye oranı 2002’de yüzde 2,2 iken bu oran 2018’de yüzde 2,6 düzeyine gelebiliyor. Yatırım payında son yıllarda gerçekleşen küçük artışlara İşsizlik Fonu’nun faiz gelirlerinin yatırımlara tahsis edilmek üzere bütçeye aktarılmasının önemli bir katkısı olmuştur. Yatırım payının küçük bir düzeyde seyretmesi, yatırım vizyonundan yoksun bütçe görüntüsünün AKP iktidarı döneminde de devam ettiğini göstermektedir. Ancak söz konusu kalemin faiz hariç bütçe giderlerindeki payıyla ilgili serinin gelişimi incelendiğinde de tersi bir durumun geçerli olduğu izlenimi doğmaktadır. Çünkü dönem başında söz konusu kalemin düzeyi yüzde 11,6’dan dönem sonunda yüzde 12,9’e yükselmektedir. Ancak bu izlenim yanıltıcıdır. Nüfus artışı dikkate alındığında kişi başına düşen yatırım giderleri açısından gelinen düzey dönem başındaki düzeyin gerisinde kalmaktadır. Kamunun üstlenmesi gerektiği altyapı hizmetlerinden süratli bir şekilde çekilmesinin gerisinde yatan neden kamu- özel işbirliği(ortaklığı) KÖİ modelinin devreye sokulmuş olmasıdır. Bu modelle yapılan yatırımların birçok sakıncası bulunmaktadır. İlki yatırımın bütçe hakkına aykırı olarak bütçe dışına çıkarılmasıdır. İkincisi bu yatırımlar kapsamında yapılan borçlanmaların hazine garantisi kapsamına alınmasıyla ve yatırımcıya bazı ciro güvencelerinin verilmesiyle (projesinin türüne göre, köprü ve hava alanı ise yolcu, araç ve uçak sayısı şehir hastaneleri ise hasta sayısı garanti ediliyor) geleceğe yönelik bir koşullu yükümlülük yaratılmış olmasıdır. Özel sektörün bu borçları ödeyememesi ve ciro garantilerinin gerçekleşmemesi halinde yatırımcıya garanti edilen bu meblağların merkezi bütçeden ödenmesi gündeme gelecek ve bu tutarlar bütçe üzerinde büyük bir yük oluşturacaktır. Böyle bir durumun Hazine’nin borçlanama riski ve ülkenin kredi notu üzerinde ciddi olumsuzluklara yaratacağı çok açıktır. Üçüncüsü, yatırımların gerçekleşmesi sonrasında kamu hizmeti üretiminin hızla yayınlaşan taşeronlar eliyle gerçekleştirilecek olmasıdır. Böylece güvencesiz bir çalışma biçimi olan taşeron istihdamı temel kamu hizmeti alanlarında daha da yaygınlaşacaktır. Dördüncüsü, özel sektörün kalkınmayı tetikleyecek imalat sanayi sektörlerinde yatırım yapması gerekirken kamu alt yapı yatırımlarına yönlendirilmesinin uzun dönem kalkınma potansiyelini zayıflatacak olmasıdır. Oysa aslolan özel sektörün yeniden imalat sanayi sektörlerine yönelmesi kamunun ise kendi ait görevine dönerek alt yapı yatırımlarını bütçe olanakları içerisinde gerçekleştirmesidir. Sonuncusu sakınca ise, belki de en önemlisi, hesap verilebilir olmaktan uzaklığı, kamusal olmakla birlikte proje sözleşmelerine, milletvekillerinin ve Meclis adına denetim yapan Sayıştay’ın bile ulaşamamasıdır.

Seçilmiş kalemlerden dördüncüsü SGK’ ya transferler kalemidir. Bu kalemin hem GSYH’ye oranı hem de faiz hariç giderler içindeki payı dönem sonunda dönem başındaki düzeylerini aşmaktadır. İlgili oranlar dönem başında sırasıyla yüzde 3,1 ve 16,5 iken bu rakamlar dönem sonunda 4,0 ve 19,9’a yükselmektedir. Bu durum , tüm reform söylemlerine rağmen sosyal sigortalar sistemi aktüeryal dengesinin iyileştirilemediğini göstermektedir. Sosyal güvenlik sisteminin açık vermesi sorunu devam etmektedir. Bu büyük ölçüde büyüme ile istihdam arasındaki ilişkinin zayıflamasından kaynaklanmaktadır. 2001 krizini izleyen dönemde ulaşılan yaklaşık büyüme hızlarına rağmen istihdam artışı sınırlı düzeyde kalmıştır . İstihdam artışı yeterli düzeyde olmayınca aktif sigortalı sayısı da yeterince artmamıştır. Pasif sigortalı sayısı hızla artarken aktif sigortalı sayısının yeterince artmamış olması aktüeryal dengeye beklenen katkının sınırlı düzeyde kalmasına neden olmuştur. Aktüeryal dengeye katkının sınırlı düzeyde kalmasının bir diğer nedeni, kayıt dışı istihdam artışının beklenilenin üzerinde gerçekleşmiş olmasıdır. O nedenledir ki bütçeden SGK’ya yapılan transfer ödemesi giderek yükselmiştir.

Seçilmiş kalemlerden beşincisi tarımsal destek ödemeleri kalemidir. Bu kalemin hem GSYH’ye oranı hem de faiz hariç giderler içindeki payı dönem sonunda dönem başındaki düzeylerinin gerisinde kalıyor. İlgili oranlar dönem başında sırasıyla yüzde 0,5 ve 2,8 iken bu rakamlar dönem sonunda 0,4 ve 2,0’a düşüyor. 2006 tarih ve 5488 sayılı Yasa’nın 21.maddesine göre tarımsal destek ödemelerinin GSYH’deki payı en az yüzde 1 olacağı hükme bağlanmış olmasına rağmen 2006 yılı sonrasında bu hükme uyulmamıştır. Bu veriler tarımsal desteklemelere ayrılan ödeneklerin kırsal kalkınmanın gerektirdiği düzeyin çok gerisinde kaldığını gösteriyor.

Buraya kadar bütçe giderleri kategorisinde yer alan seçilmiş kalemleri ele aldık. Şimdi bütçe gelirleri kategorisinde yer alan seçilmiş kalemlerle ilgili uygulama sonuçlarını görebiliriz. İlk kalem bütçe gelirleridir. Bütçe gelirlerinin GSYH’ye oranı dönem başında yüzde 22,1 iken bu oran dönem sonunda yüzde 20’ye düşüyor. Bütçe gelirlerinin iki alt kaleminden ilki olan genel bütçe vergi gelirlerinin GSYH’ye oranı aşağı yukarı sabit kalırken(söz konusu oran dönem başında yüzde 16,8 iken dönem sonunda 16,9 oluyor) ikinci kalem olan diğer bütçe gelirlerinin (diğer bütçe gelirleri şu gelirlerin toplamından oluşuyor: Vergi dışı gelirler, sermaye gelirleri, alınan bağış ve yardımlar, özel bütçeli idareler ve düzenleyici denetim kuruluşları gelirleri. Bu kalemde ağırlıklı pay vergi dışı gelirlere aittir. Bu kalemin hem GSYH’ye oranı hem de bütçe gelirleri içindeki payı dönem boyunca düşüyor) GSYH’ye oranı ise düşüş gösteriyor(söz konusu oran dönem başında yüzde 5,3 iken dönem sonunda 3,2 oluyor).Aslında 2018’in bir kriz yılı olması nedeniyle sağlıklı bir karşılaştırma için 2017 yılının dikkate alınması gerekiyor. Çünkü 2018’de büyüme oranının gerçekleşme tahmini(yüzde 3,8) öngörülenin (yüzde 5,5) gerisinde kalıyor ve bu düşük oran nedeniyle vergi gelirlerinde öngörülen pay (2018 bütçesinde öngörülen oran yüzde 17,4 düzeyinde) düşük düzeyde (yüzde 16,9) gerçekleşiyor. Bunun iki önemli nedeni bulunuyor: Düşük gerçekleşecek büyüme oranı nedeniyle KDV,ÖTV vb. vergi gelirlerinin öngörülenin gerisinde kalması ve benzin, motorin ve LPG’de petrol ve döviz kurlarına bağlı artışlarda ÖTV’de gerçekleşen artış tutarı kadar bir indirime gidilmiş olması. Dönem sonu 2017 yılı alındığına bütçe gelirlerinin en büyük kalemi olan vergi gelirlerinin payı yüzde 16,8’den 17,3’e yükselmiş oluyor. Bu sonuç genel trendle oldukça uyumlu. Çünkü 2002 sonrasında bu oran 17-18 bandında gidip geliyor. Bu veri AKP iktidarı döneminde bütçe vergi gelirlerinin GSYH’ye oranıyla ölçülen vergi yükünün artığını gösteriyor. Kamu hizmet üretimi tıkanırken vergi yükünün artmış olması vergi almanın meşruiyetini çok ciddi ölçüde zedelemiş oluyor.

Son olarak bakacağımız bütçe büyüklükleri, bütçe dengeleri kategorisinde yer alan bütçe dengesi ve faiz hariç bütçe dengesi kalemleri olacaktır. Uygulama sonuçları beklenildiği gibidir. AKP iktidarı döneminde izlenen sıkı maliye politikası ve mali disiplin sonucu dönem başında yüzde 11,2 düzeyinde olan bütçe açığı GSYH oranı dönem sonunda yüzde 1,9’a inmiştir. Ayrıca faizlerin GSYH’ye oranın ve bütçe içindeki payının azalması sonucu, dönem boyunca faiz hariç bütçe dengesi fazla vermiştir. Faiz hariç bütçe fazlası GSYH oranı dönem başında yüzde 3,2 iken dönem sonunda yüzde 0,1’e gerilemiştir. Dönemin tek istisnası 2009 kriz yılı olmuştur 2009 ‘da söz konusu oran 0 düzeyinde gerçekleşmiştir. 2015’de yüzde 1,3’e düşen oran sonraki yıllarda mali disiplinin gevşetilmesiyle giderek 0 düzeyine doğru gerileme noktasına gelmiştir. Benzer bir durum, bütçe açığı GSYH oranı için de geçerlidir.2015’de yüzde 1,0 ‘a gerileyen oran sonraki yıllarda yeniden artarak yüzde 1,9 düzeyine ulaşmıştır.

2019 yılı bütçe büyüklüklerinin değerlendirmesini ise gelecek yazıya bırakalım.