2019’da mali disiplini bozma girişimleri
Aziz Konukman Aziz Konukman

2019 Yılı Bütçesi’nin ve öncesinde YEP’in öngördüğü tasarruf tedbirlerinin uygulanmasını zora sokan, mali disiplini bozmaya çalışan, mali disiplinin sağlanmasında tereddütler yaratan kimi girişimler, çabalar söz konusu Bugünkü yazımızda, 2019’da mali disiplini bozma potansiyelini taşıyan bu girişimlerin analizini yapmaya çalışacağız.

Bunlardan birincisi bizatihi 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi’nin bazı düzenlemelerinden diğerleri ise bütçeyi hazırlayanların mevcut icraat ve tutumundan kaynaklanıyor. Önce ilkini ele alalım. 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi’nin 12.maddesinin 2’nci bendiyle Hazine'nin borçlanma yetkisi artırılıyor. Geçmiş yıllarda genel bütçe başlangıç ödeneklerinin yüzde 1'iyle sınırlandırılan bu yetki bu düzenlemeyle ilk kez 3 kat artırılarak yüzde 3'e çıkarılıyor. Buna göre Hazine, önümüzdeki 2019 yılında 949 milyar 25 milyon liralık genel bütçe başlangıç ödeneğinin yüzde 3'üne kadar, yani 28 milyar 470 milyon lira tutarında ilave borçlanma yapabilecek. Hatırlanacaktır, geçtiğimiz günlerde kamu bankalarının finansman ihtiyacını karşılamak için bütçedeki yüzde 1'lik limiti kullanmış, ancak bu limit yetersiz kalınca İşsizlik Sigortası Fonu'nun 11 milyar lira civarındaki senetlerini takas etmişti. Böylece 3 kamu bankasının sermaye yeterlilik oranının artırılması Fon üzerinden gerçekleşmişti. Bütçenin finansmanı dışında kullanılan özel tertip senetler, Hazine'ye bir nakit girişi olmadan mahsup yoluyla finansman sağlıyor, dolayısıyla kamu bankaları ve kuruluşlarıyla Hazine arasında borç alacak ilişkisi doğuruyor. Bu senetlerin ihraç edilmiş olması iç borç stokunu artırıyor Anlaşılan bu kuruluşların 2019’da Hazine’den alacakları ve dolayısıyla Hazine’nin bu kuruluşlara borcu bir hayli yüksek olacak. Yine aynı maddenin 3 nolu bendiyle kamu özel işbirliği (KÖİ) projelerini yapan inşaat şirketlerinin yurtdışından getirecekleri kredilere Hazine ve Maliye Bakanlığınca sağlanacak borç üstlenim taahhüdü 4 milyar dolardan 4,5 milyara yükseltiliyor. Teklif’te yapılan bu düzenlemeyle borçlanma limitinin üçe katlanmış ve borç üstlenim taahhüdünün yükseltilmiş olması Teklif’in mali disiplin ve tasarruf sağlama iddiasını ciddi bir şekilde zedeliyor. Öte yandan, Teklif’in dengeyi düzenleyen 3’üncü maddesi 2019’da bütçe açığını kapatabilmek için net 81 milyar 729 milyon liralık bir borçlanmaya izin veriyor. Ancak 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 5’inci maddesi gereği borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bütçe açığıyla tanımlanan bu limit yıl içinde en fazla yüzde beş oranında artırılabiliyor. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde beş oranında bir artış, ancak Cumhurbaşkanı kararı ile mümkün olabiliyor. Bu yetkilerin kullanılması durumda 2019’da bütçe açığı öngörülenin bir hayli üzerine çıkmış olacaktır. Bu, 2019’da geçen yılda olduğu gibi ciddi bir ödenek üstü harcama yapılacağı anlamına geliyor. Hatırlanacaktır, YEP’e göre 2018’de ödenek üstü bütçe harcamasının 59 milyar lira olarak gerçekleşeceği tahmin ediliyor. Bu güne kadar 4749’la tanınan bu yetkilerin kullanılmayacağına dair bir irade beyanı yapılmamış olması oldukça manidardır. Bir diğer manidar durum,KÖİ projelerine ilişkin olası garanti ödemelerinin Teklif’in ‘Hane halkına yapılan transferler’ veya ‘Hizmet bedeli' kalemlerinde gösterilerek gizlenmeye çalışılmasıdır. Erdoğan Süzer’in tespitine göre, bu tür garanti ödemelerinin tutarı 2017-2021 dönemi sonunda 44,5 milyar liraya ulaşıyor(bk.8 Kasım 2018 tarihli Sözcü).Benzer bir hesaplama, başka bir çalışmada Ferhat Emil tarafından yapılıyor. Çalışmayı sevgili dostum R.Hakan Özyıldız özetliyor(ayrıntısı için yazarın web sayfasına bakılabilir).Ancak bu ödemelere ilişkin ödenekler YEP yıllık ortalama dolar kur tahminlerine göre hesaplandığı için oldukça düşüktür. Yukarı doğru olası kur sapması durumunda gerçekleşmeler ödenek tahminlerini fazlasıyla aşabilecektir. Bunların dışında bu projeler için alınmış dış borçlar söz konusuysa bu borçlar da sözleşmelerinde belirtilen koşullar ortaya çıktığında Hazine tarafından üstlenebilecek. Bu koşullar oluştuğunda garanti ödemelerinin gerçekleşen tutarı bu tahmini ödenek tutarını fazlasıyla aşmış olacaktır. KÖİ projelerine ilişkin olası garanti ödemelerinin ilgisiz bütçe kalemlerinde gösterilerek gizlenmesine mutlaka son verilmelidir. ’’Bütçenin açıklık ilkesi’’ gereği bu garantilerin bütçeye getireceği yükün izlenebilmesine olanak verecek yeni bir cetvelin bütçeye eklenmesi kaçınılmaz hale gelmiştir. Bir diğer sorun, ilk kez vergi harcamalarına ilişkin listeye bu kez Teklif’te yer verilmemiş olmasıdır. Vergi harcamalarının kanuni dayanaklarına ilişkin bilgiler çarşaf çarşaf verilirken(sayfa 138-169) bu listenin verilmeyişi oldukça manidardır. Sermaye lehine olan milyarca liralık vergi istisna ve muafiyetlerden oluşan bu harcamalarla ilgili tutarların(devlet alacağı bu vergilerden vazgeçerek bu çevrelere bütçeden kaynak transfer etmiş oluyor) gizlenmiş olması bütçenin sermaye lehine olan sınıfsal tercihini çok açık bir şekilde gösteriyor. Sermaye çevrelerine aktarılacak bütçe kaynakları böylece hem Meclis’ten hem de halktan gizlenmiş oluyor.

Şimdi gelelim, bütçeyi hazırlayanların mevcut icraat ve tutumundan kaynaklanan mali disiplini bozmaya çalışan, mali disiplinin sağlanmasında tereddütler yaratan diğer girişimlere. İlki, bir iki istisna dışında kamu kurum ve kuruluşlarının 2018 bütçesinden yapacakları tasarruf planlarını kamuoyuna henüz açıklamamış olmasıdır. Bilindiği üzere, ağustos ayında ekonomik krizin patlak vermesinin ardından Hazine ve Maliye Bakanı Albayrak imzasıyla tüm kamu kurum ve kuruluşlarına gönderilen yazıyla, başta bakanlıklar olmak üzere tüm kuruluşların özellikle yatırım bütçelerinden başlamak üzere tüm bütçe harcamalarından yüzde 30 kısıtlamaya gitmeleri istenmişti. Bu konuda ne bir açıklama yapılmış ne de konuya ilişkin olarak bir CHP milletvekilinin Cumhurbaşkanlığı İletişim Merkezi’ne (Cİ- MER) yaptığı bilgi edinme başvurusuna bir iki kuruluş dışında yanıt verilebilmiştir. Örneğin Diyanet bu bilgiyi saklarken, Milli Savunma Bakanlığı “gizli” nitelikte olduğunu belirtmekte, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın yanıtı Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından beklemeye alınmakta, Sağlık Bakanlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı ise zorunlu olmasına karşın yanıt vermekten kaçınıyor (ayrıntısı için bk. Sinan Tartanoğlu’nun 8 Kasım 2018 tarihli Cumhuriyet’te yer alan ‘’Gizli saklı tasarruf’’ başlıklı haberi). Bu durum haklı olarak 2019 yılında yapılacak tasarruflara ilişkin bilginin de gizlenebileceği kuşkusunu beraberinde getiriyor. Diğer tereddüt doğurucu uygulamalar ise şöyle sıralanabilir: Hazine ve Maliye Bakanı Albayrak’ın Bütçe Sunuş konuşmasında ‘’Gelir tarafında tek seferlik gelir artırıcı tedbir öngörmedik’’ şeklindeki ifadesinin ardından bu ifadeyle çelişen ‘’Dönem içerisinde meydana gelebilecek tek seferlik uygulamalar, bütçemizi pozitif olarak etkileyecektir’’ diye bir ekleme yapmasıyla tek seferlik gelir artırıcı tedbirlerin devam edeceği izleniminin yaratılmış olması, 31 Ekim 2018 tarihli Cumhurbaşkanlığı kararıyla Taşıt Kanunu'nda yapılan değişikle Cumhurbaşkanlığına bağlı başkanlıklar ve idarelerin yurt dışı teşkilatları için yabancı menşeli binek veya station-wagon cinsi taşıt edinilebilmesinin yolunun açılmış olması ve böylece bu kuruluşların ithal taşıt kullanma yasağının dışına çıkarılması, yatırım genelgesinde temeli atılmayan projelerin erteleneceği belirtilmesine rağmen genelgeyi hiçe sayıp ark arkaya yeni projelere (Büyük İstanbul Tüneli vb projeler) başlanacağının açıklanması, mali disiplini bozma pahasına son aylarda ciddi daralmalar yaşanan otomotiv, beyaz eşya, mobilya ve gayri menkul sektörlerinde KDV ve ÖTV indirimine gidilmesi (yıllık kredi faizinin yüzde 65’e vardığı bir ortamda bu vergi indirimleriyle talebin canlanması zor gözüküyor). Önümüzdeki yıl mart ayında yapılacak yerel seçimler nedeniyle bunlara tasarruf açısından tereddüt doğurucu başka uygulamalar daha eklenebilir. Nitekim bunun ilk işareti, Teklif’te yerel yönetimlere devlet hazinesinden önemli bir kaynak aktarımı öngörülerek verilmiştir. Yerel yönetimlere yönelik hazine yardımında ve sermaye transferlerinde sırasıyla yüksek sayılabilecek yüzde 10,2 ve 23’lük bir artış sağlanıyor. Yerel yönetimlere ilişkin bir başka düzenlemeyle, belediyelere seçim öncesinde büyük bir kolaylık sağlanıyor. Bütçe gelirlerinden belediyelere aktarılacak paylarda kesinti yapılmasını 5 ay erteleyen Cumhurbaşkanlığı kararı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdi. Karara göre büyükşehir belediyeleri, il özel idareleri, belediyeler ve bunların su, kanalizasyon, ulaştırma gibi bağlı kuruluşlarının borçlarına karşılık genel bütçe vergi gelirlerinden yapılan kesintiler bu yılın kasım ve aralık aylarıyla 2019'un Ocak, Şubat ve Mart aylarında yapılmayacak. Kararla bu konuda tek istisna yerel yönetimlerin SGK'ya olan borçları için getirildi. Karar gereği, belediyelere aktarılacak bütçe paylarından bir tek SGK alacakları için kesinti yapılabilecek.

Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi’nin bir düzenlemesinden ve bütçeyi hazırlayanların mevcut icraat ve tutumundan kaynaklanan bu tereddüt doğurucu düzenleme ve uygulamalar, McKinsey denetiminin neden devre dışı bırakıldığını,neden IMF denetiminin istenmediğini çok net bir şekilde ortaya koyuyor.

Üç hafta süren 2019 Bütçesi’yle ilgili değerlendirme yazımızda, bütçe harcamalarının fonksiyonel dağılımına yöntemsel bir sorun nedeniyle değinememiştik. Değinseydik, ayrıntılı bir analiz gerektireceği için değerlendirme yazımızın bütünlüğü kaçınılmaz olarak bozulmuş olacaktı. Yapamadığımız bütçe harcamalarının fonksiyonel dağılımının analizini gelecek haftaya bırakıyoruz.