Başkanlık rejimi ve ekonomi

F. Gülçin Özkan - York Üniversitesi, York, İngiltere

1.Giriş
Bir ülkenin parlementer sistem veya başkanlık rejimi ile yönetilmesi ekonomik performansını etkiler mi? Türkiye ekonomisinin karşı karşıya olduğu ciddi sorunlar göz önüne alındığında, 9 Ocak 2017 tarihinde TBMM’nin gündemine getirilen ve parlementer sistemden başkanlık rejimine geçişi öngören Anayasa tasarısının etkin bir şekilde tartışılabilmesi için, bu sorunun cevabının hayati önem taşıdığı görülmektedir. Bu yazının amacı, ekonomi ve siyaset bilimi literatünde iki rejim üzerine yapılmış çalışmalarda edinilen bulguları bir araya getirerek, yukarıdaki soruyu cevaplamaya yönelik bir analiz sunmaktır.

2. Başkanlık rejimi parlementer sisteme karşı
Başkanlık ve parlementer rejimlerin karşılaştırmalı analizleri 19. yüzyılın ikinci yarısına kadar gitmektedir. Bu iki sistemin artı ve eksileri konusundaki öncü çalışmalarında hem Walter Bagehot hem de Woodrow Wilson parlementer sistemin üstünlüğünden bahsederler.

Başkanlık rejimlerini parlementer sistemlerden ayıran en önemli iki özellik yürütmenin başının başkanlık rejiminde halk tarafından doğrudan seçilmesi ve güven oylamasına tabii olmamasıdır. Parlementer sistemlerde hükümet ve yürütmenin başı (başbakan) meclis tarafından onanırlar. Ayrıca hükümetlerin, dolayısıyla başbakanın ne kadar görevde kalacağı yine yasamanın güven oyuna tabiidir. Başkanlıkta ise başkanın dönemi anayasada belirtilmiştir ve sabittir. Bu iki rejimle yönetilen ülkelere bakıldığında, anayasal devamlılık gösteren tek başkanlık rejiminin ABD olduğu görülmektedir. Diğer istikrar gösteren ve başkanlık rejiminin bazı ögelerini taşıyan Finlandiya ve Fransa ise karma rejimlerdir.

Parlementer demokrasilerde de istikrarsızlık gözlemlenmektedir, fakat önemli fark zaman zaman yaşanan krizlerin rejim krizine dönüşmeden çözülebilmesidir. Örneğin, Hindistan gibi etnik farklılıkların keskin olduğu toplumlarda bile parlementer rejim çözüm üretebilmiştir (Linz, 1990).

Başkanlık ve parlementer rejimler arasındaki bu istikrar farkı tesadüf müdür, yoksa bu iki sistemin işleyişinin bir sonucu mudur? 1990’ların başlarında Sovyet komünizminin çöküşüyle, Doğu Avrupa’da bağımsızlığını kazanan çok sayıda ülkenin yeni rejim arayışlarının büyük bir ivme kazandırdığı bu tartışmanın açık sonucu başkanlık sisteminin daha istikrarsız olmasının rastsal olmadığıdır.

O halde başkanlık rejimleri neden istikrarsızlığı körüklemektedir? Öne çıkan açıklamalar arasında

1) başkanlık seçimlerinde kazanan ve kaybedenlerinin keskin olması ve kazançların ve kayıpların başkanın görev süresince devam etmesinin yarattığı istikrarsızlık;

2) hem başkan hem de meclisin meşruiyet iddiası ve bu ikisi arasındaki potansiyel sürtüşme;

3) başkanlık süresinin sabit olmasının yarattığı katılık;

4) sistemin başkana verdiği gücün ve misyonun seçmenden alınan sınırlı desteğin çok ötesinde olması en önemli özellikler olarak görülmektedir.

3. Rejimler ve ekonomi
2000’li yılların başından itibaren ‘başkanlık mı parlementer sistem mi?’ tartışması bu iki rejimin ekonomik performans üzerine etkisini araştırmaya evrilmiştir. Rejimlerin ekonomik ve siyasi sonuçları ile ilgili çalışmalar üç kategoride incelenebilir.

1. Rejimlerin kamu harcamaları ve bütçe üzerine etkileri
Parlementer ve başkanlık sistemlerinin ekonomik sonuçları ilk kez Persson ve Tabellini (2003) tarafından karşılaştırmalı ülke verileri kullanılarak sistematik bir şekilde analiz edilmiştir. Persson ve Tabellini (2003) bir çok ekonomik göstergeye bakmakla birlikte, kamu harcamaları ve kompozisyonunun iki rejim arasında nasıl değiştiğine odaklanmışlardır.

1990’larda demokrasi olarak nitelendirilebilecek 85 ülkenin 1960-1998 arası verileri temel alınarak gerçekleştirilen analizden elde edilen bulgular Tablo 1’de sunulmaktadır.

Tablo 1’de listelenen sonuçlar hem toplam kamu harcamalarının hem de refah harcalamalarının milli gelir oranının başkanlık rejimlerinde daha düşük olduğuna işaret etmektedir. Bunların sonucu olarak bütçe açığı parlementer sistemlere göre daha düşük gözlemlenmektedir.

Aynı konuda yapılan diğer çalışmalar genellikle başkanlık rejimlerinin kamu ve refah harcamalarını düşürücü etkisini teyit etmektedir.

2. Rejimlerin siyasi gelişmislik, ekonomik ve beşeri kalkınma göstergeleri üzerine etkileri
Gerring vd. (2009) bu karşılaştırmalı rejim analizini genişleterek yönetim biçiminin hem siyasi gelişmişlik hem de ekonomik ve beşeri kalkınma üzerine etkisini, 124 ülkenin 1951-2000 dönemine ait verileriyle analiz etmişlerdir. Bu araştırmanın sonuçları Tablo 2’de sunulmaktadır.

Tablo 2’nin ilk kısmında sunulan siyasi gelişmişlik göstergeleri ile ilgili sonuçlar, siyaset bilimi literatüründeki yukarıda bahsedilen argümanlarla tutarlı olarak, parlementer sistemin daha etkin bir yönetim ve daha fazla siyasi istikrar sağladığını doğrulamaktadır.

Tablonun gerisinde sunulan bulgular, benzer şekilde ekonomik ve beşeri kalkınma alanlarında da parlementer sistemin açık üstünlüğüne işaret etmektedir. Çalışmaya konu olan ülkelerde, parlementer sistemle yönetilenlerin hem daha elverişli yatırım ortamı sağladıkları, hem de daha yüksek dış ticaret hacmi gerçekleştirdikleri görülmektedir. Sonuç olarak, bu ülkelerin daha yüksek kişi başı milli gelire ulaşmaları mümkün olmuştur.

Ayrica Tablo 2’de sunulan iki rejim arasındaki farkların boyutu parlementer rejimin analiz edilen göstergelerdeki sağladığı iyileştirmenin nicelik olarak göz ardı edilemeyecek kadar önemli olduğunu göstermektedir.

3. Rejimlerin makroekonomik performans üzerine etkileri
Bu bölümde başkanlık ve parlementer sistem karşılaştırması makroekonomik performans göstergeleri üzerinden yapılacaktır. McManus ve Özkan (2016) 119 ülkenin 1950-2015 dönemi verilerini kullanarak geniş bir makroekonomik performans seti üzerinde, yönetim biçiminin etkisini araştırmaktadır.

Grafik 1-4 bu veri setini kullanarak 1950-2015 döneminde yıllık büyüme, kişi başı milli gelir, enflasyon ve gelir dağılımı ortalamalarını sunmaktadır. Bu grafikler parlementer sistemin başkanlık rejimine kıyasla daha iyi bir ekonomik performans sergilediğini açıklıkla göstermektedir; parlementer rejimler daha yüksek büyüme, daha yüksek kişi başı milli gelir, daha düşük enflasyon ve daha adil gelir dağılımı sağlayabilmişlerdir.

McManus ve Özkan (2016) ayrıca analiz edilen makro performans göstergelerinin diğer belirleyicilerini hesaba katarak yönetim sisteminin bu göstergeler üzerindeki etkisini istatistiki olarak tahmin etmektedirler. Birçok alternatif değişken, alterrnatif göstergeler, farklı dönem verileri ve bulguların tutarlılığını test etmek için bir çok yöntem kullanılarak ulaşılan sonuçlar Tablo 3’te özetlenmiştir.

Tablo 3’te sunulan bulgular yukarıda ortalama değerler üzerinden vardığımız sonucu pekiştirmektedir. Başkanlık rejimlerinde, parlementer sistemlere kıyasla, daha düşük büyüme, daha yüksek ve oynak enflasyon, ve daha çarpık gelir dağılımı ortaya çıkmaktadır.

Ayrıca baskanlığın ekonomi üzerindeki olumsuz etkisinin ciddi boyutlarda olduğunu görüyoruz. Bu bulgular, parlementer sistemle yönetilen ülkelerin, ortalama, 0.6 ile 1.2 puan arası daha yüksek büyüme, 6 puan daha düşük enflasyon ve yüzde 16 ile 20 arası daha adil gelir dağılımı sağlayabildiklerine işaret ediyor.

4. Sonuç
Yukarıda sunulan bulgulardan, başkanlık rejimlerinin parlementer sistemlere kıyasla hem siyasi gelişmişlik hem beşeri kalkınma hem de makroekonomik performans açısından daha başarısız oldukları açıktır. Örneğin, parlementer sistemle yönetilen ülkelerde tutarlı olarak, daha uygun bir yatırım ortamı, daha yüksek büyüme, dolayısıyla daha yüksek kişi başı milli gelir, daha düşük enflasyon, daha yüksek sosyal yardimlar, ve daha adaletli bir gelir dağılımı gözlemlenmektedir. Ayrıca, özellikle az gelişmiş demokrasilerde başkanlık rejimlerinin hem daha çok yolsuzluk, hem de daha az beşeri kalkınmayı beraberinde getirdiği görülmektedir.

Ayrıca demokratik kurumların, hukukun üstünlüğünün, kapsayıcı kurumların, kuvvetler ayrılığının ve sivil muhalefetin zayıf olduğu ülkelerde başkanlık rejiminin bu tesbit edilen olumsuz etkilerinin daha da ağır olduğu saptanmıştır.

Bu nedenle başkanlık rejimi ile ilgili uzmanların tavsiyesinin genellikle ‘günahı boynuna’ (‘adop at your peril’) diye ifade edilmesi tesadüfi değildir. (Besley, 2015).

Kaynaklar
Bagehot, W. (1867). The English Constitution, Londra.
Besley, T. Speech at the LSE, 2015.(51.ci dakikadan itibaren)
http://www.lse.ac.uk/publicevents/events/2016/02/20160210t1830vOT.aspx
Gerring, J., S.C. Thacker ve C. Moreno. (2009). Are parliamentary systems better?, Comparative Political Studies, 42(3), 327-359.
Linz, J. (1990). The perils of presidentialism, Journal of Democracy, 1(1), 51-69.
McManus, R. ve F. G. Özkan. (2016). ‘Who does better for the economy? Presidents versus parliamentary democracies, University of York.
Persson, T. ve G. Tabellini. (2003). The Economic Effects of Constitutions, Cambridge, Massachusetts: The MIT Press.
Wilson, W.(1885). Congressional Government, New York: Houghton Mifflin.
Ek. Dünyada Başkanlık, Yarin başkanlık ve Parlementer Sistemler