Bütçe görüşmeleri bir orta oyununa dönüştürüldü

BirGün PAZAR

Bütçe görüşmeleri devam ederken, yeni yılın bütçesini, yapılan ödenek üstü harcamaları, borçlanma limitlerinin aşılmasını ve pek çoğunu Prof. Dr. Aziz Konukman’la konuştuk. İyi pazarlar!

► 2020 yılı bütçe görüşmelerini nasıl değerlendiriyorsunuz?
Galiba meclis kanalı şu an veriyor bütçe görüşmelerini. Bana göre artık bu bütçe görüşmelerinin bir anlamı kalmamıştır. Bunlar gerçek bir bütçe görüşmesi değil. Batı’da parlamenter rejimlerde bütçeler reddedildiğinde hükümetler istifa eder bir nevi güven oylamasıdır bu hükümetler için. Bizde öyle değil. Geçen söyleşide de bahsetmiştik yeni rejimde artık Cumhurbaşkanı veriyor bütçe teklifini meclise. Yeni rejimle birlikte Anayasa’da yapılan düzenlemeyle bütçe teklifi reddedildiğinde yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına (YDO) göre artırılarak uygulanır. YDO ise yurt içi üretici fiyatları üzerinden hesaplanıyor Hazine ve Maliye Bakanlığı’nca Resmi Gazete ile ilan ediliyor. Dolayısıyla bütçe yapmanın bu anlamda bir anlamı yok. Yeni rejimle birlikte bütçe görüşmeleri böylece bir orta oyununa dönüştürülmüştür. Demokrasi görüntüsü altında oynanan bir mizansendir. Bunun altını çizmek lazım.

► Her yıl ödenek üstü harcamaların yapıldığını görüyoruz. Bu harcamaları nasıl değerlendiriyorsunuz?
Bu sorun yeni rejimle birlikte gelmiş değil. Eskiden de vardı. Eski rejimde de yeni rejimde de hemen her yıl ödenek üstü harcama yapılıyor. Bunlar Sayıştay’ın genel uygunluk bildirimi raporlarına yansıyor. Şu an Meclis'te 2020 bütçesi 2018’in kesin hesabıyla birlikte görüşülüyor. Biz bu ödenek üstü harcamaları bu kesin hesap görüşmeleri için hazırlanan 2018 yılı raporundan öğreniyoruz. Hemen hemen her yıl başlangıç ödenekleri yılsonunda aşılıyor. 2018’de de böyle olmuş. Oysa yasal olarak bu mümkün değil. 5018 sayılı bütçe mali kontrol yasası yani bütçenin anayasası bu konuda net. Söz konusu kanunun 20. Maddesinin d bendi "Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz’’ diyor. İstisnası ise aynı maddenin g bendinde veriliyor. Aynen aktarıyorum: "Genel veya kısmi seferberlik savaş ilanı veya zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde Milli Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerindeki mevcut ödenekler bu idarelerin ödenek toplamları aşılmamak şartı ile birleştirilerek kullanılabilir. Bu durumda da mevcut ödeneklerin yeterli olmaması halinde toplam ödenek tutarının yüzde 15’ine kadar ek harcama yapılabilir.’’ O da dikkat ederseniz önce birinci tedbir olarak güvenlik amaçlı bazı kurumlardan diğerlerine ihtiyaç halinde para aktarılmasını koyuyor. Onları birleştir aktar Milli Savunma Bakanlığı’na. Bu da yetmiyorsa toplam ödenek tutarının yüzde 15’ine kadar ek harcama yapılabilir.

Merkezi Yönetim bütçe kanun teklifinin görüşülmesi başlıklı 19. Maddenin son fıkrasında bir düzenleme daha var. Bu tespitler genel uygunluk bildirimlerinde yer alıyor. Yani Sayıştay’ın Meclis'e sunduğu raporda bu tespitler var. Bu fıkrada merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla karşılığı gelir gösterilmek suretiyle ek bütçe yapılıyor diyor.

Bir de 23. Maddesinin 1. fıkrasıyla da bize genel bütçe ödeneklerinin yüzde 2’sine kadar yedek ödenek koyma çözümü sunuyor.
Demek ki kanun bize ödeneklerin yetmediği koşullarda üç ayrı formül öneriyor. Uygulamaya gelince bunlar bir tarafa itiliyor. Hiçbir gerekçe gösterilmeksizin ödenek üstü harcama yoluna gidiliyor. Yedek ödeneklerde ise her seferinde yasal sınır aşılıyor. Bu oran fiilen bazen yüzde 4 bazen yüzde 7 oranına ulaşıyor. Sayıştay bunları tespit ediyor. Ancak söylediği tek şey "Türkiye Büyük Millet Meclisinin takdirindedir" Hâlbuki burada açık açık 5018’in ilgili hükümleri resmen ihlal edilmiş. Yasa dışı bir işlemin Meclis'in takdirine bırakılması kadar vahim bir şey olamaz bütçe hakkı kültürü ve demokrasi açısından.

► Bu siyasal iktidar bu seçenekler olmasına rağmen olağanüstü ödeneğe başvurmadan olağanüstü harcama yapmadan savaş falan da olmadan neden ödenek üstü harcama yoluna başvuruyor da diğer yollara başvurmuyor?
Bu yola başvurulmasının ilk sebebi Sayıştay’ın genel uygunluk bildirimlerinde yasal olmayan bu durumu bir cümleyle geçiştirmesi. Kimsenin haberi olmuyor. Uzmanların ancak anlayabileceği bir dilde kaleme alınmıştır uygunluk bildirimleri. Siyasal iktidarın bütçe tartışması tamamlayıcı ödenek verilmesiyle gündemden düşmüş oluyor.

İstim arkadan gelsin diyemezsiniz. Ben borçlanayım sonra bir oraya bir geçici madde koyayım borçlanmamı meşru kılayım böyle bir şey olamaz. Bunu kamuoyuyla paylaşmak zorundasınızdır. Mesela bu bakanlar kurulu kararı da borçlanmadan sonra açıklanmış. Hâlbuki daha borçlanmaya gitmeden önce bakanlar kurulunun resmi gazetede yayınlanması lazım kamuoyu bilgi sahibi oluyor ondan sonra borçlanıyor. Burada fiili durum yaratılıyor bu fiili durumu meşrulaştırılıyor.

İkinci yol ek bütçe yapılmasıydı. Buna başvurulmamasının da sebebi yabancı finans çevrelerinin dikkatini üzerine çekmek istememesi. IMF, DB herkesin gözü siyasal iktidara dönecek. Ek bütçe demek işlerin aksadığının göstergesidir çünkü. Ayrıca ek bütçeye gidildiğinde bir de gelir kaynağının gösterilmesi zorunluluğu doğuyor. Gelir demek sınıfsal dengeler üzerinden ciddi tartışmalar yaratacak demek. Bu gelir kaynağını sermayeden sağlayamayacağına göre -çünkü bunlar hep sermaye yanlı hükümetler-yük kimin üzerine binecek? Emekçiler üzerine. Biz bu harcamaların yükünü taşımak istemiyoruz diye belki kitleler bağıracak çağıracak kamuoyu günlerce bununla uğraşacak. Bunu da kapatmış olacak. Sayıştay sadece bilgileri arz ediyor ve bu anlamda görevini yapmış olmuyor. Çünkü suç duyurusunda bulunması lazım. Yasa dışı bir işlem yapılıyor Meclis'te. Cezai sorumluluk gerektiren şeyleri kamuoyuna duyurması lazım. Sayıştay raporlarında tespit edilen yolsuzlukları hatırlayalım. Şurada şu kadar para yenmiştir burada bu kadar. Ee sonra? O raporlar orada mı kalacak. O sadece bir denetim bulgusu olarak mı kalacak? Bunun gereği için sorumluluklar olmayacak mı? Bizim sistemde ayrı bir sakatlık daha var. Diyelim ki Meclis'te tamamlayıcı ödenek vermiyoruz deseler meclisin sorumluluğu yine yok orada saymanlar sorumlu tutuluyor. Bu da sistemin başka bir ucubesi. Aslında burada siyasi sorumluluğun olması lazım. Güvenoyu gibi olması lazım. Bütçenin böyle bir ödenek üstüne onay verilmediği zaman o siyasal iktidarın düşmesi anlamına gelmelidir. Ama yeni sistemde bu da mümkün gözükmüyor. Çünkü kabine güvenoyuyla gelmiyor. Yeni rejimin sakıncaları ne yazık ki yaşandıkça öğreniliyor.

► Peki, ödenek üstü harcamalara gelir kaynağı nereden sağlanıyor?
Ödenek üstü harcamada gelir göstermek zorunda değiliz. Bu kaynağın suyu nereden gelecek. Çok basit. Borçlanma limitinin yükseltilmesiyle. Borçlanma limiti de sınırlandırılmış aslında kanunla. Borçlanma kanununa bakalım. Bu 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 5. Maddesi’ne göre borçlanma limiti değiştirilemez. Madde şu şekilde devam ediyor:

Ancak borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak bu limit yıl için en fazla yüzde 5 oranında arttırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda ilave yüzde 5 oranında bir tutar arttırılabilir.

Hemen hemen her yıl bu iki tane yüzde 5’lik artırım otomatiğe bağlanmış durumda. Durum bu olunca ödenek üstü harcama yapılması olanağı böylece yaratılmış oluyor. Bu yıl bu tutarın tam gaz artacağı anlaşılıyor. Çünkü 4149’un arkasından dolanmasıyla iki artırımın ötesinde limitin yükseltilmesi olanağı yaratılmıştır. Bu olanak Dijital Hizmet Vergisi Kanunu ile bazı kanunlarda ve 375 sayılı KHK’de değişiklik yapılması hakkında kanun teklifinin 40. Maddesiyle mümkün olmuştur. Madde gerekçesinde şu ifade ediliyor:

2020-2022 yeni ekonomik programında yer alan bütçe büyüklükleri ve bütçe dengeleri çerçevesinde oluşan finansman ihtiyacının karşılanması ve hazine nakit rezerv düzeyinin arttırılması amacıyla sene başında yıllık bütçe kanunuyla belirlenen yıllık net borç kullanım tutarının arttırılması hedeflenmektedir.
Gerekçe 2020-2022’nin dengeleri diyor. Bu dengeler bu borçlanma limitleri varken kurulmuştu zaten. Siz bu limiti 2019 yılı için artırıyorsunuz bunun sonraki yılların dengeleriyle ne ilişkisi var ki bu yıllara gönderme yapıyorsunuz? Ne oldu da Ekim ayı içerisinde böyle bir ihtiyacı hissediyorsun zaten o dengeleri bu borçlanma limitiyle kurdun. O limit yetmemiş anlaşılan bir ay geçmeden…

Bu 40. Maddeyle borçlanma kanuna bir geçici madde ekleniyor. Geçici maddenin anlamı uyum maddeleri olması. Sadece koyulduğu yıl için geçerlidir. Kanunun uygulanması sırasında bir karışıklık olmasın diye konulan maddelerdir. Yani kanunun özü ile ilgili bir şey değildir. Kanunun felsefesini değiştirecek bir şey değildir. 40. Maddeyle eklenen geçici madde 31 şunu söylüyor:

"5.maddede düzenlenen net borç kullanım tutarı 2019 yılı için 01.01.2019 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere Bakan ve Cumhurbaşkanı tarafından arttırılan net borç tutarına 70 milyar TL ilave edilerek uygulanır’’.

Bam teli burası. Geçici madde 2019 için bir 70 milyar ekliyor. Hâlbuki 5. Madde ne diyordu? Bu limit arttırılamaz ama istisnaları var diyordu. İstisnalar kullanılmış bunlar yetmemiş anlaşılan. Ben bunların üzerine çıkacağım diyor. Ayrıca önceki artırım kararlarının zaman alındığı da yok ortada. İlk artırım için Bakan ne zaman olur istedi? Cumhurbaşkanı hangi kararı aldı ve yüzde 5 arttırdı, hangi ay yapıldı onu da bilmiyoruz.

Ekim ayı itibariyle net borçlanma tutarı 126,4 milyar TL. Nereden anlıyorum bunu? Her ay düzenli yayınlanan Kamu borç yönetim raporundan. Bu 126,4 milyar TL'sinin 26 milyar TL'si net dış borç, 100,4 milyar TL'si de net iç borç. Genel bütçenin izin verdiği borçlanma rakamına bakalım. 5. Maddeye göre net borçlanma genel bütçeli idarelerin ne kadar: 81,7 milyar TL. Yani 2019 yılı bütçe kanununda genel bütçeli idarelerin borçlanabileceği tutar 81,7 milyar TL. Yüzde 5 ekleyelim, sonra Cumhurbaşkanının yüzde 5’ini de ekleyelim 90,1 milyar TL. Bu rakam iki artırımla ilgili onayların alınması durumunda 2019 boyunca devletin yapabileceği borçlanma tutarı. Fiili rakam ise 126,4 milyar TL. Bu ne demek? 36,3 milyar TL yasa dışı borçlanmıştır siyasal iktidar. Aslında bu bir suç duyurusudur. BirGün Pazar kanalıyla bir suç duyurusu yapıyoruz aslında. Siyasal iktidar 36,3 milyar TL yasada kendisine tanınmamış bir yetkiyle Ekim ayı sonu itibariyle 36,3 milyar TL yasadışı borçlanma yapmıştır. Ekim ayının son günlerinde bu kanun teklifi geldi. Geçtiğimiz günlerde yasalaştı. Bu maddeyle ne kadar daha aldı? 70 milyar daha aldı. 36,3 milyar yasadışıydı dedik ne ekledi 70 milyar. Demek ki Kasım-Aralık aylarında 70’ten 36,3ü çıkartalım 33,7 milyar daha borçlanabilecek.

Bu yasal düzenleme bu borçlanmaya belki yasallık kazandırır ama meşruluk kazandırmaz. Bu bütçe hakkının ihlal edilmesidir. Ben yüce Meclis'i burada göreve çağırıyorum. Bütçe görüşmeleri sırasında ne yapıp edip buna müdahil olması lazım. Aksi halde bütçe görüşmelerinin figürü olmaktan öteye geçemez sayın vekiller. Bu da temsil ettikleri kitleye büyük bir haksızlık onları temsil etme yeteneklerini kaybetmiş olurlar.

Bir de ben merak ettim acaba bu yol başka bir yılda açılmış olabilir mi? Bu yıla özgü bir şey midir diye merak ettim. Geçici maddelere baktım geçmişe dönük. 2009 ve 2017 yıllarında da başvurmuşlar bu yola. Kanunun geçici maddeleri 22. ve 29. maddeleri bunun böyle olduğunu gösteriyor.

Şimdi Sayıştay bu yıllara ait hazırladığı bildirimlerde "… net borçlanma limiti aşılmamıştır” diyor. Çünkü ne yapıyor? Geçici maddeyle verilen yetkiyi yasal ve meşru kabul ediyor. Bir şey yok burada diyor. Buradan Sayıştay’a seslenelim. Bu yolu açtığınız zaman bütçe bir orta oyuna dönüşür. Burada da Meclis'le birlikte Sayıştay’ın da sorumluluğu öne çıkar. İstim arkadan gelsin diyemezsiniz. Ben borçlanayım sonra bir oraya bir geçici madde koyayım borçlanmamı meşru kılayım böyle bir şey olamaz. Bunu kamuoyuyla paylaşmak zorundasınızdır. Mesela bu Bakanlar Kurulu kararı da borçlanmadan sonra açıklanmış. Hâlbuki daha borçlanmaya gitmeden önce Bakanlar Kurulu'nun Resmi Gazete'de yayımlanması lazım kamuoyu bilgi sahibi oluyor ondan sonra borçlanıyor. Burada fiili durum yaratılıyor bu fiili durum meşrulaştırılıyor. Burada Sayıştay’ın büyük sorumluluğu var. 2021 bütçe görüşmesi sırasında 2019 genel uygunluk bildirimi yayımlanacak. Sayıştay bu tutumunu devam ettirirse aynen şöyle diyecek: "Tamam ama 70 milyarlık bir ek geçici madde vardı. O yüzden yapılan borçlanmalar limit içinde kalmıştır." Bunu dediği andan itibaren ortaoyununa dönüşmüş bütçe görüşmeleri aynen devam edecektir. Burada bu iki kurumu uyarmak bir aydın olarak benim sorumluluğumdur iki kurumu da göreve davet ediyorum.