Hibrit kayyumlar mı geliyor?
Dr. Ali Mert TAŞCIER - Yerel Yönetim Uzmanı
2019 Yerel Seçimleri öncesi HDP'li belediye başkanlarının neredeyse tamamının, seçim sonrası ise önemli bir kısmının yerine kayyum atanması, CHP'li Urla Belediyesi'nde de aynı yönteme başvurulması, son olarak Kars Belediye Başkanı'nın yerine atanması kayyum tartışmasını hep sıcak tuttu. Seçilmiş belediye başkanı yerine atanan kaymakam ya da valiler hem hukuki hem de siyasi tartışmaların odağına yerleşiyor. Pandemi nedeniyle ertelendiği ve yeni yasama yılında Meclis gündemine gelmesi beklenen yerel yönetimlere dair teklifin taslak halinde bekletildiği bilinmekte. Bu taslağın içeriğine dair alınan bilgi ve duyumlara dair çeşitli yazılar yazılıyor ama henüz net bir resmi açıklama yapılmadı. Taslağa dair edindiğimiz bilgilerden biri, teklife alınması için yeni bir tür kayyum önerildiği yönünde. Bu öneri teklifte yer aldığı takdirde, en tartışmalı maddelerden biri olacağını şimdiden söylemek olanaklı.
HUKUK NE DİYOR?
Belediye başkanının görevden alınması konusunda ana hüküm Anayasa'da yer almakta. 1982 Anayasası'nın "Mahalli idareler" başlıklı 127. maddesinin 4. fıkrası şöyle: "Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir."
Anayasal bu hüküm 5393 Sayılı Belediye Kanunu'nun 47. maddesinde "Görevden uzaklaştırma" başlığıyla yer bulmuştur: "Görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma veya kovuşturma açılan belediye organları veya bu organların üyeleri, kesin hükme kadar İçişleri Bakanı tarafından görevden uzaklaştırılabilir."
Özetle bir belediye başkanı bu sıfatını ancak yargı kararıyla kaybedebilir. Ancak kayyum atamalarına konu olan düzenleme bu Anayasal hükme (hem de Anayasa ve yerel yönetim doktrinine aykırılığı ciddi tartışmalı biçimde) değil, 15 Ağustos 2016 tarihinde 674 sayılı KHK ile Belediye Kanunu'nun 45. maddesine yapılan ek fıkraya dayanmaktadır. "Belediye başkanlığının boşalması hâlinde yapılacak işlemler" başlıklı mevcut maddeye yapılan eklemede "Ancak, belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesinin terör veya terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları sebebiyle görevden uzaklaştırılması veya tutuklanması ya da kamu hizmetinden yasaklanması veya başkanlık sıfatı veya meclis üyeliğinin sona ermesi hallerinde 46 ncı maddedeki makamlarca belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesi görevlendirilir. Görevlendirilecek kişinin seçilme yeterliğine sahip olması şarttır. Görevden uzaklaştırılan veya tutuklanan belediye meclisi üyesinin istifa etmesi halinde de bu fıkra hükümleri uygulanır. Bu fıkra gereğince belediye başkanı veya başkan vekili görevlendirilen belediyelerde bütçe ve muhasebe iş ve işlemleri valilik onayı ile defterdarlığa veya mal müdürlüğüne gördürülebilir. Bu belediyelerde belediye meclisi, başkanın çağrısı olmadıkça toplanamaz. Meclisin, encümenin ve komisyonların görev ve yetkileri 31 inci maddede belirtilen encümen üyeleri tarafından yürütülür..."
Bu konuda diğer önemli düzenleme, aynı yasanın "Belediye başkanı görevlendirilmesi" başlıklı 46. maddesi: "Belediye başkanlığının herhangi bir nedenle boşalması ve yeni belediye başkanı veya başkan vekili seçiminin yapılamaması durumunda, seçim yapılıncaya kadar belediye başkanlığına büyükşehir ve il belediyelerinde İçişleri Bakanı, diğer belediyelerde vali tarafından görevlendirme yapılır. Görevlendirilecek kişinin belediye başkanı seçilme yeterliğine sahip olması şarttır."
KHK ile eklenen hükme rağmen belediye başkanının yerine kayyum atanması, zorlama ve Anayasa'ya aykırılığı ciddi tartışmalı bir konu.
HİBRİT KAYYUMLAR MI GELİYOR
Bu yasal düzenleme, iktidarın elini rahatlatmada yetersiz olsa gerek ki yeni tip bir kayyum önerisinde bulunulmuş. Bu modele siyasi meşruiyet sağlayacak unsur ise çoktan belirlenmiş: Hizmette aksama. Mevcut Belediye Kanunu’nun 57. maddesi aynı konuyu düzenliyor ve “Belediye hizmetlerinin ciddi bir biçimde aksatıldığının ve bu durumun halkın sağlık, huzur ve esenliğini hayati derecede olumsuz etkilediğinin İçişleri Bakanlığının talebi üzerine yetkili sulh hukuk hâkimi tarafından belirlenmesi durumunda İçişleri Bakanı, hizmetlerde meydana gelecek aksamanın giderilmesini, hizmetin özelliğine göre makul bir süre vererek belediye başkanından ister.
Aksama giderilemezse, söz konusu hizmetin yerine getirilmesini o ilin valisinden ister. Bu durumda vali, aksaklığı öncelikle belediyenin araç, gereç, personel ve diğer kaynaklarıyla giderir. Mümkün olmadığı takdirde diğer kamu kurum ve kuruluşlarının imkânlarını da kullanabilir. Ortaya çıkacak maliyet vali tarafından İller Bankasına bildirilir ve İller Bankasınca o belediyenin müteakip ay genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden belediyeye ayrılan paydan valilik emrine gönderilir.
İçişleri Bakanlığının talebi üzerine sulh hukuk hâkimi tarafından alınan karara karşı ilgili belediyece asliye hukuk mahkemesine itiraz edilebilir.” diyor. Aynı maddeye 674 sayılı KHK ile yapılan ekleme ise şiddet ve terör olayları durumunda valilik söz konusu hizmeti Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı, il özel idaresi veya kamu kurum ve kuruluşları aracılığıyla yapar veya yaptırır. Hatta belediye malına el koyabilir.
İktidarın yaptığı öneride bu süreçlerin hızlanması amaçlanıyor ve bu amacı gerçekleştirmek için ne öneriliyor? Maalesef bu kısım ayrı bir sorun niteliğinde: Hizmette aksama vali tarafından bir komisyon tarafından tespit edilmesi durumunda vali, ilgili belediye veya bağlı idareye makul bir süre vererek hizmet ve yatırımın uygun şekilde gerçekleştirilmesini istiyor, bu süre içerisinde aksamanın giderilmemesi halinde vali; belediyenin araç, gereç, personel ve diğer kaynaklarını kullanarak aksaklığı gidermesi veya kamu kurum ve kuruluşlarına, kaymakamlıklara, mahalli idarelere yaptırabilmesi, bunu 4734 sayılı Kamu ihale Kanununun 22'nci maddesine göre yapılması, yapılacak harcama bedelinin vali talebiyle bütçeden aldıkları paylardan ilgili hizmeti yerine getiren kuruma gönderilmesi öneriliyor.
Başka bir ifadeyle hakim kararı kaldırılarak, valinin tamamen kendi takdir hakkıyla belediye başkanlığı fiilen vali ve kuracağı komisyona yaptırılacak.
Sonda söyleyeceğimizi başta belirtelim, bu düzenleme CHP'li belediyeler için. Zaten HDP'li belediyelerde kayyum var. Kayyum atanamayacak belediyelere hibrit kayyum getirilecek. Vali dilediği hizmet için aksama kararı alıp, ihale yapıp hizmeti yerine getirtecek.
ORGANİK BAŞKAN VARKEN HİBRİT KAYYUM
Görüleceği üzere iktidar, "bizce bu hizmet yetersiz" diye keyfi yorumlanabilecek, somut ölçütlere dayanma gereği gerektirmeden işlem yapılabilecek bir düzenlemeye imza atılmasını düşünüyor. Bu konunun sakıncalı birkaç boyutu var:
1. Mevcut tartışmalı kayyum uygulamasına son verilmeden, üzerine Vali ve onun oluşturacağı bir komisyonun vereceği kararla belediyenin ve başkanının yetkilerinin gasp edilmesi, merkezi yönetimin vesayet denetimini, "sopa" niteliğine bürünecektir.
2. Yerel yönetim organları, "mahalli ve müşterek" hizmetleri görmek üzere, seçimle oluşur. Onun alternatifi de aynı nitelikleri taşımalıdır. Oysa getirilen yapı, seçilmişin yerine atanmışın, yerelin yerine merkezin ikamesidir. Böyle bir Demokles'in kılıcı düzenleme varken, ne kadar iyileştirme yaparsanız yapın belediyelerin elleri bağlanacaktır.
3. Bu açıkça yetki gaspıdır. Belediyeye yasayla verilmiş görevlerin, merkezi yönetimin taşradaki en üst temsilcisinin, belediyenin yerine geçerek ve tamamen belediye olanakları ile hizmeti yerine getirmesi, yerel yönetim doktrinine ve Anayasaya açıkça aykırıdır.
4. Getirilen "Hibrit kayyumdur". Valinin, komisyonun olduğu, kayyum ataması yerine iş yaptırma yöntemiyle yetkinin gasp edildiği, fiili bir durumun yaratıldığı hibrit kayyum sistemi, aynı anda KHK ile getirilen kayyumla varlığını koruyacaktır. Vali, belediye binasına gelip, başkanlık koltuğuna oturmasa da uzaktan, online eğitim gibi belediye başkanlığı yapacaktır. Pandemi sürecinden iktidarın öğrendiği umarım bu değildir.
5. Artık genel iktidar ile yerel iktidar birbirinden farklı siyasi partilerin egemenliğinde. Bu aslında demokrasinin cilvesi sayılmalı. Ancak iktidar Millet İttifakı belediyelerine iş yaptırmama üzerine bir strateji izliyor. Getirilmesi önerilen yapı, bu iş yaptırmama sistemini tamamlama amacı taşıyor. Merkezi iktidarın bilerek zayıflattığı bir hizmette istemeden yaşanan bir aksama, Vali başkanlığındaki komisyonca merkezi yönetimin gücüyle giderilebilir ve "Büyükşehir değil, valilik çalışıyor" gibi bir sloganla reklamı çok rahat yapılabilir. İstanbul-Bağcılar, İzmir-Seferihisar, Ankara-Kalecik, Mersin-Bozyazı, Aydın-Nazilli gibi büyükşehir ve ilçe hizmetlerinde ya da il belediyelerinde yaşatılacak aksaklık, özellikle seçim dönemlerinde Vali ve komisyonu tarafından hızla, sihirli değnek değmiş gibi çözülür mü? Burası Türkiye, olmaz diyemeyiz...
Bu konu hukuki, siyasi, idari açılardan daha çok su götürür. Taslak ve öneri aşamaları, aslında yasal düzenlemelerin en önemli aşamalarıdır. Konunun uzmanlarının, farklı siyasi partilerin ve sivil toplumun görüşleri alınarak bir olgunluk sağlanabilir.
Umarız seçilmiş, organik belediye başkanları varken, hibrit kayyumlara başvurulmaz ve bu öneriler taslak aşamasında yok olur...