İstihdam vergileri: Geçmişten geleceğe

Oğuz Oyan

Kıdem tazminatı hakkını bir fona veya aynı etkideki bir emeklilik sistemine bağlamak projesi şimdilik gündemden düştü; ama bunun çok uzun sürmesini beklemiyoruz. Her ne kadar sermaye sınıfı "ücretsiz izin" uygulamasıyla kıdem tazminatının fiili tasfiyesini sağlayarak istediğini önümüzdeki bir yıl için elde etmiş ve bu uygulamanın kalıcılaştırılması için avantaj kazanmış olsa dahi, siyasi iktidar açısından aynı şey söylenemez.

Siyasi iktidarın gündemi, iç ve dış sermayenin (ve IMF’nin) kıdem tazminatını etkisizleştirmek yönündeki yıllanmış taleplerine yanıt vermekle sınırlı değildir. Siyasi iktidar her zaman olduğundan daha fazla kaynağa sıkışmış durumdadır ve İşsizlik Sigortası Fonu (İSF) benzeri yeni bir finansman kaynağı peşindedir. Bu nedenle, büyük olasılıkla kıdem tazminatı üzerinden bir fon oluşturma gündemini ısıtmak isteyecektir.

İktidarın buradaki güçlüğü ikilidir: (i) işverenin yeni fon kesintilerine karşı olması; (ii) düzenli istihdam ilişkileri içindeki örgütlü işçilerin ve işçi konfederasyonlarının kıdem tazminatını kırmızı çizgileri olarak görmeleri. Gerçi iktidarın elindeki olanaklar bu güçlükleri bir geçiş dönemi süresince yumuşak yoldan aşmanın yöntemlerini sunabilir. Sermayeyi ikna yolları olarak, kıdem tazminatına işveren prim katkılarının başlangıçta düşük tutulması; bu primlerin dahi geçici bir süre İSF tarafından karşılanabileceği güvencesinin verilmesi; kurulacak fon kaynaklarının orta vadede sermayeye uygun koşullu kredi olarak döneceği havucunun canlı tutulması.

İşçi kesimi açısından ise, DİSK dışındaki konfederasyon yönetimlerinin “ücretsiz izin” tarzı fiili tasfiyelere pek itirazlarının olmayacağı test edilmiş bulunmaktadır. Bir yıllık “ücretsiz izin” uygulamasından sonra sendikal kesimin ağırlıklı bölümü, kıdem tazminatının fiilen tasfiyesi yerine hak geriletici olsa da geleceğe dönük eğreti bir emeklilik desteğini daha güvenceli bulmaya ikna edilebilir. Kaldı ki, imam hatip kardeşliği ve sermaye/iktidar yandaşlığı üzerinden sarılaşan sendikal hareketin asıl misyonu, üye tabanını “kötünün iyisine” ikna etmek olacaktır. Bu arada iktidarın, devletin sert gücünü işçiye dönük olarak kullanma potansiyeli de hafife alınmamalıdır.

TARİHSEL KOŞULLARIN OLUŞMASI

Burada “istihdam vergileri” veya “istihdam fonları” dediğimizde geniş anlamda anlaşılması gereken şey, kaynakta kesinti (stopaj) yönteminin geçerli olduğu bir sistemde, brüt ücretleri matrah kabul ederek yapılan her türlü vergi ve fon kesintileridir.

Türkiye’de ücretli istihdamın vergilemede ilk başvurulan vergi ayağı olması yakın dönemin bir özelliği değildir. Henüz ücretli kentsel emeğin oldukça sınırlı olduğu erken Cumhuriyet döneminde bile, ücretliler vergi yükünün artan bir bölümünü karşılamaya zorlanacaktır. Bunun arkasındaki önemli bir başlangıç nedeni, köylünün üzerinde bir feodal dönem artığı olarak büyük yük oluşturan ve tahsil yöntemleri bakımından da önemli haksızlıklara yol açan onda bir vergisinin ("öşür”/”aşar”) 1925 yılında ilgasıdır. Bu, dönemi için cesur bir adımdır; çünkü bütçe vergi gelirlerinin dörtte birini karşılayan bir verginin bir anda buharlaşması kolayca telafi edilebilecek bir kayıp değildir. Kimilerine göre oldukça erken olan bu adım, bize göre, 1920’lerin hukuk, siyaset, kamu yönetimi ve eğitim alanlarında girişilen güçlü anti-feodal uygulamaların ekonomi alanındaki olmazsa olmaz tamamlayıcısıdır.

Sermaye birikiminin son derece düşük, üretici güçlerin uzun süren savaşlarla iyice tahrip olduğu bir ülkede, kurulmakta olan ulus-devletin yeniden inşası sorunlarını çözebilmek için kuşkusuz kamu gelirlerindeki bu kaybın bir biçimde telafisi gerekecekti. Bunun en özet ifadesi, kırsal kesimden kentsel kesimlere vergi yükü kaydırmaları olacaktır. Ancak bu bir süreç işidir; artırılan dolaylı vergiler ve Hayvanlar Vergisi, Yol Vergisi (ve 1944-46 arasında aşara geçici bir dönüş olarak sisteme giren) Toprak Mahsulleri Vergisi gibi dolaysız yükümlülükler üzerinden tarım kesimi üzerindeki vergi yükü 1950’lere kadar belirli ölçüde korunacaktır.

Ama daha öncesine gidelim: 1926’da Temettü Vergisi yerine getirilen Kazanç Vergisi başlangıçtan itibaren ticari gelirlerden ziyade ücret gelirlerini merkeze almıştı. 1929 bunalımından sonra bu vergiye zam olarak getirilen İktisadi Buhran Vergisi, Muvazene (Denge) Vergisi ve Hava Kuvvetlerine Yardım Vergisi hemen bütünüyle ücretlilerden alınmaktaydı. İktisadi bunalım geride kaldıktan sonra dahi (bu defa savaş koşullarının da etkisiyle) bu vergiler 1950’de Gelir Vergisi uygulamasına geçişe kadar yürürlükte kalacaktır.

Gelir Vergisi uygulaması da sayıları giderek artan kentsel ücretli kesimleri öncelikle vergilendirmiştir. 1963 tarifesinin 1981’e kadar değişmeden kalması da enflasyonist aşınma yoluyla ücretlilerin giderek tarifenin daha üst dilim ve oranlarından vergilendirilmesine yol açmıştır. Öyle ki, Gelir Vergisi'nin büyük bölümünü oluşturduğu dolaysız vergilerin toplam vergiler içindeki payı 1973'te yüzde 42 iken 1980'de yüzde 63'e yükselmiştir.

Bu dönemlerden akılda tutulması gereken başka artık-sağma düzenekleri de vardır: 1960’dan itibaren vergi yükümlülerinin (ki çoğunluğu ücretlilerdir) vergi matrahlarının yüzde üçüne kadar Tasarruf Bonosu alma zorunluluğu getirilir. Bu bonolara sözde faiz geliri tahakkuk ettirilecektir. Ancak düşük ücretliler bonoları nakte çevirmek için gerçek değerlerinin çok altında elden çıkarmaya başlayınca, yeni bir sömürü çarkı olarak Tasarruf Bonosu kırıcıları piyasası oluşacaktır. Bonoları vadesi gelene kadar ellerinde tutabilenler de enflasyona yenik düşeceklerdir. Devletin bu dönemde ücretlilerin sırtından kendine finansman yaratma araçlarından bir diğeri 1970’te kurduğu (veya kurmak üzere yasaya hüküm eklediği) “Devlet Memurları Yardımlaşma Kurumu” (MEYAK) olmuştur. Memur maaşlarının yüzde 5’ine el konulmasına rağmen MEYAK’ın kuruluşu tamamlanamayacak ve 1982’de tasfiye edildiğinde o zamana kadarki kesintiler sadece yüzde 60 faizle geri ödenecektir. (Bu, son yıllardaki bir yıllık enflasyon oranının altındadır). MEYAK ile birlikte bir İYAK (İşçi Yardımlaşma Kurulu) denemesi de olacaktır; ama bunun ömrü çok daha kısa olacaktır.

1980 öncesinden akılda tutulması gereken bir konu da, SSK’nin emeklilik sigortası gibi henüz çok fazla çalışmaya başlamamış uzun vadeli sigorta kollarındaki birikimlerinin, aktüaryal dengeler tamamen gözardı edilerek, kamu finansmanına düşük faizli uzun vadeli kaynaklar olarak sunulmasıdır. Bunun olumsuz sonuçları izleyen tüm dönemleri etkileyecektir.

Bir başlangıç saptaması olarak şunları söyleyebiliriz: Türkiye’de brüt ücret- net ücret makası her zaman çok açık olmuştur. Ancak bu fark 1980’li yıllardan itibaren daha da açıldı ve OECD rekorunun uzun süre elde tutulacağı bir döneme girildi.

1980-2000: YENİ İSTİHDAM VERGİLERİ

Bir başlangıç saptaması olarak şunları söyleyebiliriz: Türkiye’de brüt ücret- net ücret makası her zaman çok açık olmuştur. Ancak bu fark 1980’li yıllardan itibaren daha da açılacağı ve OECD rekorunun uzun süre elde tutulacağı bir döneme girilecektir. Gerek Gelir Vergisinde kaynakta kesinti yöntemine tâbi olmaları gerekse dolaylı vergilerin ezici ağırlığı nedeniyle ücretlilerin sürekli olarak bir malî anestezinin etkisi altında kaldığı da eklenmelidir.

12 Eylülcülerin 1981’de getirdiği yeni Gelir Vergisi tarifesi, 1980 öncesinde verginin yüzde 70’inin ücretlilere taşıtılması durumunu perçinleyecek bir biçimde düzenlenmişti. Eski tarifenin 2 bin 500 TL olan ilk dilimini 400 kat genişleterek 1 milyona çıkarınca ve ilk basamaktaki oranı da yüzde 40’tan başlatınca, ücretlilerin tamamı ve beyannameli vergi yükümlülerinin de ezici çoğunluğu bakımından (bu tutarın üzerinde matrah beyan edenlerinin sayısı 1980’de 27 bin kişiden ibaretti) sabit oranlı bir tarife yapısı getirilmiş oluyordu. (Bu konularda V Yayınları’ndan 1989’da çıkan, Dışa Açılma ve Mali Politikalar. Türkiye: 1980-89, başlıklı kitabımıza gönderiyoruz). Üstelik bu insafsız başlangıç oranına 1980 öncesinden gelen Mali Denge Vergisi’ni de eklemek gerekecektir. (Bu vergi 1981’de yüzde 3, 1982’de yüzde 2 ve 1983’te yüzde 1 olarak uygulandıktan sonra yürürlükten kaldırılacaktır).

İkinci önemli vergisel/mali dönüşüm, 1983’ten itibaren ANAP iktidarıyla başlayacaktır. Özal'ın, Reaganizm ve Thatcherizm özentisiyle uygulamaya heves ettiği “arz yönlü iktisat” politikalarının (yani, dolaysız vergi oranlarını düşür ki vergi gelirlerin artsın aldatmacasının) ilk sonucu dolaysız vergi gelirlerinde çok hızlı aşınmalar olmuştu. Öyle ki, 1984’te yüzde 57 olan dolaysız vergi ağırlığı 1985’te yüzde 47’ye gerilemiş ve 1985’te vergi yükü, tarihi bir dibi görmüştü. Bu olumsuzluğun bütçe açıklarında yol açtığı ani yükselişi telafi edebilmek için birkaç araç birden devreye sokulacaktır: -İç borçlanmaya yüklenmek; -dolaylı vergilere daha fazla yer açmak; -bütçe dışı fon sistemini hızla büyütmek. Hazine’nin mali piyasalardan daha önce görülmemiş düzeylerde borçlanmaya gitmesi, adeta “vergilemenin borçlanmayla ikamesi” sürecine yol açacak ve bunun nihai sonucu, 2000 yılına gelindiğinde, tüm vergilerin kamu borç faizlerine yetmediği bir kamu maliyesi krizine sürüklenmek olacaktır.

1980’lerde dolaysız vergi ağırlıklı (kuşkusuz gene gayri-adil) vergi yapısının tersine çevrilmesi süreci de başlayacaktır. Buna rağmen, 1991 yılında dolaysız vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payı hâlâ yüzde 52 düzeyindedir. 1995’ten itibaren bu pay hızla gerileyecektir. Gerilemede ikinci sıçrama 1998’de Temizel yasasıyla dolaysız vergi oranlarındaki hızlı gerilemeden kaynaklanacaktır. 2000-2001 yıllarında dolaysız vergilerin payı artık sadece yüzde 40’tır. 2002’den itibaren içine girilen AKP döneminde ise artık yüzde 34-31 aralığında gezinecektir. Tersinden söylersek, tüketimden/alım-satım üzerinden alınan aşırı adaletsiz dolaylı vergilerin payı 2000’li yıllarda artık ortalama üçte iki oranından aşağıya düşmeyecektir.

Özal dönemiyle birlikte fon sisteminin kamu maliyesine bir ur gibi eklemlenmesine gelince, bunun tepe noktasına 1991 yılında fonların toplam gelirlerinin bütçe gelirlerinin yüzde 57’si düzeyine çıkmasıyla erkenden ulaşılacaktır. Gerçi istihdam fonları dışarıda tutulursa, bu fon gelirleri önemli ölçüde mevcut bütçe gelirlerinin bütçe dışına çıkarılmasından oluşmaktaydı. Ancak Konut Edindirme Yardımı (KEY) ve Çalışanları Tasarrufa Teşvik Hesabı (ÇTTH) gibi mali sisteme 1987 ve 1988’de dahil edilmiş olan istihdam fonları yeni tür gelirleri harekete geçirmekteydi. Yeni ama alışılmadık değil; çünkü benzer düzeneklerin 1960’lardan itibaren de çalıştırıldığını biliyoruz. Bununla birlikte KEY ve ÇTTH çok daha kapsamlı etkilere sahip olacaktır. ÇTTH’ın 2000 yılında İşsizlik Sigortası Fonu’na geçişin de kaynağında olduğunu düşünürsek, etkileri bugün dahi devam etmektedir.

SONUÇ: BAZI SAPTAMALAR

Bugün 40-45 yaşın altında olan ücretlilerin doğrudan deneyimleme olanağı bulamadıkları bu iki tarihi fona ilişkin bazı hatırlatmalar yararsız olmayacaktır:

► Her ikisi de belirli bir istihdam sayısı (10 kişi) aşılınca yürürlüğe girdiği için, küçük işletmelerin belirli bir istihdam eşiğini aşmama, işletmeyi bölme veya kayıt dışı istihdama sapma yönündeki davranışlarını kışkırttığı için kapitalist mantığın dışına çıkışlara ve sigortalı/örgütlü emeğin hak kaybına yol açmıştır.

► Her ikisinin de gerçek kuruluş amacı kamunun finansman ihtiyaçlarına katkı sağlamak olduğundan, yasal kuruluş amaçları birer aldatmacadan ibaret kalmıştır. Örneğin, KEY yardımlarından doğrudan yararlanabilmek için 180 aylık (15 yıllık) bir kesinti dönemi öngörüldüğü halde, kesintiler 1995 sonunda (9 yıl sonra) sonlandırılmış olduğundan bu hakka kimse ulaşamamıştır.

► Her iki fonun da kesintilerin sona erdirilmesi ile fonun tasfiyesi arasında ciddi bir zaman aralığı oluşmuştur. KEY kesintilerine 1995 sonunda son verilmiş, ama fondaki birikimin geri ödenmesine 2008’de başlanmıştır. ÇTTH kesintileri 2000 yılında sonlandırılmış, ama geri ödemeler 2003-2006 tarihleri arasında taksitlerle yapılmıştır. Her iki fon için de -beklenileceği gibi- tüm hak sahiplerine ulaşılamadığı için geri ödemeler tam olarak tamamlanamamıştır.

► Fon birikimleri düşük nemalandırılmış ve her iki fonun tasfiye süreci de hak sahiplerinin mevzuattan gelen hakları aleyhine sonuçlar üretmiştir.

***

Bu iki fonun tasfiyesi sonrasında da istihdam fonları uygulamalarına devam edilmektedir. İSF’nin önceliğinin gene kamunun ve sermayenin finansmanı olduğu son 20 yılın uygulamalarının bir gerçeğidir. Bireysel Emeklilik Sigortası'nın işlevi de farklı değildir. Gündeme yeniden gelebilecek bir kıdem tazminatı fonu da aynı amaca yönelecektir. Bu konulara ve KEY ile ÇTTH deneyimlerine daha ayrıntılı değinebilmek için ikinci bir yazının farz olduğunu saptayarak kapatalım.