Kamu maliyesinde her şey başa mı sarıyor?

OĞUZ OYAN

Geçmişten ders alamamak

Sağ siyasetten gelen iktidarların kendilerini bütçeyle sınırlı tutmak istememeleri eski bir hikâyedir. 1980 sonrasında IMF denetiminde girilen yeni dönemde ANAP iktidarı (1983-91) bütçe kısıtlarını aşmak için yeni yöntemler geliştirmişti. Bu yöntemin iki ayağı vardı: (i) Bütçe dışı kaynaklara dayanarak bütçeyi marjinalleştirmek; (ii) o zamana kadar görülmedik biçimde mali piyasalardan borçlanma yoluna gitmek.

Bu yöntemlerden birincisinin de iki veçhesi vardı: Bir, bütçe dışı fon sistemiyle genel bütçeye rakip büyük ve denetimsiz gelir-harcama alanları yaratmak; iki, özelleştirme uygulamalarını başlatmak. Fon sistemi öylesine hızlı büyütülmüştü ki, 1991 yılına gelindiğinde toplam fon gelirleri bütçe gelirlerinin yüzde 57’sine erişebilmişti! İkinci Dünya Savaşı sırasında Fransa’daki işbirlikçi Vichy Hükümeti örneğini saymazsak, bu tür bir uygulamanın tarihsel örneği bulunmamaktaydı. 1986’dan itibaren devreye sokulmaya çalışılan “özelleştirme” uygulamaları ise, hukuki altyapısı hazırlanmadığı için sendikaların ve KİGEM’in (Kamu İşletmeciliği Geliştirme Merkezi’nin) kararlı mücadeleleriyle önemli ölçüde yavaşlatılabilmişti.

Sermayeyi düşük vergileyerek yatırımların yolunu açmak, bu arada düşük vergi oranlarıyla daha yaygın vergi tabanından daha fazla vergi tahsilatı yapabilmek avuntusu olarak da özetlenebilecek bu “arz yönlü iktisat” politikalarını (somutta Reagan-Thatcher’in uygulamalarını) izleyen Özal’ın özenti uygulamaları sonucunda 1984 ve 1985’de vergi yükü en düşük oranlara gerilemişti. Vergi yapısında da bir değişiklik yapılmıştı: Gelir ve kurumlar vergileri gibi dolaysız vergiler yerine harcamalar üzerinden alınan ve tanım gereği gayrı-adil olan dolaylı vergiler, toplam vergi gelirlerinin giderek artan bir bölümünü temsil etmeye başlamıştı. Nitekim KDV ve ÖTV 1984 sonrasında mali sistemimize girmişti.

Bütçe kısıtlarını aşma yönteminin ikinci ayağı ise iç borçlanmanın daha önce görülmemiş şekilde malî piyasalar üzerinden devreye sokulmasıydı. (1980 öncesinde iç borçlanmanın kaynakları genellikle kamu denetimindeki sosyal fonlardı. Emekli Sandığı ve SSK gibi kurumların uzun vadeli sosyal fonları ile MEYAK, İYAK gibi memur ve işçiler için kurulmuş sözde emeklilik/ihtiyat fonlarıydı). Özal’ın “vergi alma borç al” yaklaşımı bütçenin faiz ödemelerini de olağanüstü genişletecekti. Öyle ki, 1990’ların sonlarında 500 Büyük Firmanın kârlarının yüzde 100’den fazlası faaliyet dışı alanlardan elde edilir olmuştu. (“Yüzde 100’den fazlası”nın anlamı, faaliyet alanından görülen zararın dahi Devlet İç Borçlanma Senetleri=DİBS üzerinden elde edilen faiz gelirleriyle fazlasıyla telafi edilebilmesiydi). Kamu maliyesi, bir emme basma tulumba gibi sermayeye çalışır duruma getirilmişti.

Kendini darı ambarında sanmak

AKP’nin kendisine geçmişten aldığı en belirleyici siyasi örnek olan ANAP iktidar deneyimi, hem liberal hem denetimsiz bir kamu maliyesi sistemi oluşturmaktaydı. Liberal Batı ekonomilerinde bunun emsali yoktu, çünkü idari denetimsizliğin en sonunda çarpacağı bir toplumsal/siyasal denetim alanı mutlaka vardı. Ama Türkiye’de toplumsal denetimin çalışmadığı (AKP’den sonra siyasal denetimin de uzun süre çalışamayacağı) göz önüne alındığında, bu sistem malî imkânsızlık sınırlarına dayanıncaya kadar sürdürülecekti. Bu sınırlara 2000/2001 yıllarında varılmıştı: Tüm vergi gelirleri bütçenin borç faizi ödemelerini karşılayamaz duruma gelmişti. Kamu maliyesindeki bu çarpılma, 1998 sonrasında Türkiye’de ekonomi yönetiminin dizginlerini yeniden ele geçiren IMF/DB ikizi için ekonomide kapsamlı bir yeniden yapılandırma programının gerekçelerinden birini de üretmiş olacaktı. (Oysa IMF, 1980’lerde başlayan fon ve iç borçlanma çılgınlığını yıllarca hoşgörüyle izlemişti).

2002’de AKP iktidar olduğunda “ortalık” temizlenmişti. Kamu özel fonlarının büyük bölümü tasfiye edilmiş, kamu kesimi önemli harcama kısıntılarına tâbi tutularak birincil fazlalar (faiz dışı fazlalar) vermeye zorlanmış, bankacılık sistemindeki -çoğu kamu bankalarındaki özelleştirme talanının sonuçları olan- ayrık otları (gene kamuya ve TMSF’na yük aktararak) temizlenmiş, sonuçta 2001 krizinin de katkısıyla geniş kitlelere önemli yükler bindirilmişti.

İlk kez tek başına hükümet kurabilecek bir çoğunluk elde eden siyasal İslamcı hareket durumu fırsata çevirmekte duraksamayacaktı. Önünde özelleştirme kapsamına alınmış yüklü bir Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİT) “portföyü” bulunmaktaydı; KİT olmayan varlıklar da iştah kabartmaktaydı. İç ve dış sermaye da aynı iştaha sahipti. Böylece mucizevi bir bileşim olan “neoliberal İslamcılık” (içte ve dıştaki tercihli sıfatıyla “liberal-muhafazakârlık”) sahneye çıkıyordu. Henüz 2004-2008 döneminde 28 milyar dolarlık özelleştirme yapılarak 1986-2002 döneminde yapılmış 8 milyar dolarlık özelleştirmenin 3,5 katına erişilebilmişti. AKP 2016’da 60 milyar dolar sınırını geçmiş, 2018 sonunda ise yaklaşık 70 milyar dolarlık özelleştirme geliri elde etmişti. Buna Ulaştırma Bakanlığı üzerinden özelleştirilen limanlar, araziler, TMSF üzerinden yapılan varlık satışları eklendiğinde 85 milyar doları aşkın bir rakama ulaşılmaktaydı. Bu hasılatın dörtte üçe yakın bölümü bütçeye gelir olarak aktarılmıştı. AKP adeta kendini tavuk kümesine müdür tayin edilmiş tilki konumunda bulmuştu. Uluslararası piyasalarda bol ve ucuz kredi konjonktürüne denk gelinmesi de bunun bonusu gibiydi.

Bütçe açıklarını düşük tutmanın sırları

Böylece, 1985-2001 arasında yaşanan yüksek bütçe açıkları/iç açıklar döneminden, IMF düzeltmeleri sonrasında AKP döneminde faiz dışı fazlalar veren ve giderek ılımlı bütçe açıklarıyla tanımlanan bir kamu maliyesi dönemine geçilmişti. AKP döneminin daha ön planda olan sorunu dış açıklardı; yüksek cari açıklar yüksek dış borç stoklarına yol açmaktaydı; 2009 sonrasında özel sektörün dış borçlanma olanaklarının kolaylaştırılması da dış borçları sıçratmıştı. Buna rağmen yüksek değerli TL sayesinde dış borçların MG’e oranı uzun süre sanal olarak düşük tutulabilmişti.

Öte yandan “ılımlı” bütçe açıklarının da bazı “sırları” vardı. Kamu harcamalarına getirilen IMF denetimi bunun bir nedeniydi. Bunun en bariz örneği, 2000’ler öncesinde MG’e oranla yüzde 1,5 düzeylerinde oluşan tarım desteklerinin yüzde 0,4 düzeyine geriletilmesiydi. Bu arada yıllara sâri birçok kamu harcamasını bütçe dışına çıkarma eğilimi de kamu açıklarını zamana yayarak kısa erimde görünmez kılabiliyordu. Yap-İşlet-Devret veya Kamu-Özel Ortaklığı modellerinin bütün varyantları, yolcu/araç/hasta/kira garantili sistemler olarak, bir yandan yüksek maliyetler ve aşırı rant düzenekleri oluşturuyor, diğer yandan kamu açıklarını kısa dönemde perdelemeye yarıyorlardı. Buna rağmen son yıllarda yolcu/araç garantilerine ayrılan karşılıklar bütçede hatırı sayılır yükler oluşturmaya başlamıştı.

Konunun daha önemli olan veçhesi ise kamu gelirleri yönündendi. AKP iktidarda olduğu dönem boyunca olağanüstü gelir kaynaklarını bütçeye yamalamaya, bütçe açıklarını beklenenden daha düşük tutmaya, böylece yüksek dış açıkları “makul” iç açıklarla telafi etmeye özen göstermişti. Gerçi IMF tanımlı bütçe açıklarında bir kerelik gelir kaynakları hesaba katılmadığından bu çaba ancak kısmen sonuç verebilmekteydi. Ancak örneğin vergi barışları/afları ile sağlanan gelirler çok da olağanüstü sayılmazdı; çünkü bunlar zaten bütçeye girmesi gereken ancak tahsilinde gecikmeler yaşandığı için ödemesi kolaylaştırılan gelirler olarak da görülebilirdi. Kaldı ki bu aflar öylesine sık uygulanmaktaydı ki kamu maliyesinin bir tahsilat rutinine dönüşmüş bulunmaktaydı.

Bu olağandışı bütçe kaynaklarının en önemlisini kuşkusuz yukarıda değinilen özelleştirme gelirleri oluşturmaktaydı. Bunun dışında, bedelli askerlik uygulamaları (şimdilerde tasarlanan hariç), 2B kapsamındaki arazi satışları, imar affı gibi olağandışı gelir sağlama yöntemlerine dönem boyunca başvurulmuştu. Bu uygulamaların, sağladığı gelirlerden daha büyük toplumsal sorunlara yol açma potansiyeliyse hep göz ardı edilmişti.

TCMB kârlarının Hazine’ye aktarılması olağandışı bir uygulama olmamakla birlikte, gerçekleştiği dönemlerin olağanüstü gelirleri kapsamındadır. TCMB zarar ederse ters yönde etki yaratır ama dönem boyunca esas olarak kâr aktarımları gerçekleşmiştir. Bu kâr transferlerinin 2019’da seçim harcamalarını finanse etmek üzere Mayıs yerine Ocak ayında gerçekleştirilmesiyse, bütçe açıklarındaki sıkışıklığı göstermektedir. Daha vahimi, 2019 yılının yüksek bütçe açıklarına merhem olmak üzere TCMB’nın İhtiyat Akçesi’ne (bugün itibariyle 40 milyar TL’yi aşkın miktara) de göz koyulduğuna ilişkin niyet beyanlarıdır.

Bir diğer olağanüstü el koyma düzeneği İşsizlik Sigortası Fonu’nun (İSF) kaynakları için çalıştırılmıştır. İSF’nin kaynaklarının bir bölümünün GAP yatırımları bahanesiyle doğrudan bütçeye aktarıldığı yıllar, olağanüstü bütçe gelirleri kapsamındadır. Ama son yıllarda dolaylı aktarımlar hız kesmeden sürdürülmektedir. Dolaylı aktarımlardan kasıt, sermayeye yapılan mali teşviklerin (işveren ve işçi SGK primlerinin, yeni istihdamda işçinin asgari ücretinin üstlenilmesi gibi) İSF üzerinden karşılanmasıdır. Eğer araya İSF sokulmamış olsaydı, örneğin SGK tahsil edemediği primler karşılığını Hazine’den talep edecek ve böylece Genel Bütçe’nin harcamaları (veya borçlanması) aynı miktarda artacaktı. Öte yandan, DİBS’lerin önemli bir alıcısı konumunda olan İSF aracılığıyla kamu iç borçlarının vadesi uzatılmakta, faiz ortalamaları düşürülmektedir. (Zorunlu BES ve tasarlanan Kıdem Tazminatı Fonu da aynı amaçla kullanılabilecektir). Bu uygulamalar, işçilerin işsizlik güvencesini aşındırırken kamu faiz giderlerini azaltmaktadır. İSF için aynı vahamette son bir uygulama, kamu bankalarının fonlanmasıyla ortaya çıkmıştır. Eğer İSF devreye sokulmasaydı, kamu bankalarının zararları Hazine üzerinden karşılanacak ve bütçe açıkları aynı miktarda yükselecekti.

Olağanüstü bütçe gelirleri, büyük bölümü itibariyle her türlü yasama/denetim ilkesine aykırılık oluşturmaları nedeniyle, Meclis’in bütçe hakkını yok sayan uygulamalara dönüşmektedir. Kaldı ki sadece bütçenin değil İSF ve kamu bankaları gibi kamu kurumlarının da sağlıklı yönetimini engellemektedir.

Sonuç: Kamu maliyesi çıkmazda

Uzun süre Türkiye ekonomisinin artısı gibi sunulan dış ve iç açıkları birlikte vermeme (“ikiz açık vermeme”) konjonktürünün sonuna gelinmiştir. 2019 bütçesi için öngörülen yıllık açığın üçte ikisinin ilk çeyrekte verilmiş olması; yılın ilk beş ayında Hazine nakit açığının geçen yılın aynı dönemine kıyasla beş kat artması; Hazine’nin 2017 ve 2018 yılarının toplamına yakın bir dış borçlanmaya 2019’un ilk beş ayında başvurması, vs. alarm işaretleri vermektedir. Bunun arkasında seçim harcamaları kadar ekonomik daralma konjonktüründe bütçe vergi gelirlerindeki ciddi aşınmalar da önemli bir rol oynamaktadır. Özel harcamalar ve ithalat daraldığı için dolaylı vergi girişleri zayıflarken, zarardaki şirketlerin ve işsizliğin artışı dolaysız vergilerde de benzer bir duruma yol açmaktadır. Tahsilat/tahakkuk oranlarının düşmesi de şirketlerin (her zamanki af beklentileriyle) devlete ait vergi gelirlerini işletme sermayesine çevirdiklerini göstermektedir. 500 büyük firma dışında ortada neredeyse hiç Kurumlar Vergisi yükümlüsü görülmemesi de, hem vergiden kaçışın çapının hem de vergi sisteminin iflasının bir başka göstergesidir.

23 Haziran sonrasında ek vergiler salınarak yılın kurtarılması olasılığı ise, ekonomik gerileme ortamında çelişkili durmaktadır. Radikal bir servet vergisi uygulaması ise hem iktidarın meşrebine, hem de açık ekonomi koşullarına uygun gözükmemektedir. Bununla birlikte tarımsal desteklerden, sosyal yardımlardan, emeklilik haklarından ve kamu yatırımlarından yeni kesintiler gündemdedir.

İçinden geçilen kriz tablosu, Türkiye’de iç açıkların büyük bir sorun alanı olarak yeniden görünür olduğunu göstermektedir. Bu bakımdan “kamu maliyesinde her şey başa mı sarıyor” sorusunun gündemden düşmeyeceği bir döneme girilmiş olmaktadır.