Kuruluşunun yüzüncü yılında Meclis'e çağrı-2: Bu koşullarda 'kaynak yok' denilemez

OZAN GÜNDOĞDU

Kamu maliyesi uzmanı ve gazetemiz yazarlarından Prof. Aziz Konukman’la söyleşinin dünkü bölümünde 2020 bütçesinin tüm dayanaklarının şimdiden çöktüğü ve giderlerin önceliği ilkesi ile bütçe hakkına sahip çıkılması gerektiği yayımlandı. Konukman Meclis’in acilen toplanarak, dayanakları Covid-19 salgını ile çöken bütçenin yerine halkın bütçesinin hazırlanması gerektiğini vurguladı. Bugün ise bu bütçenin finansman sorununun nasıl çözüleceğine ilişkin Konukman’ın görüşlerini yayımlıyoruz.

>> Halkın taleplerine karşı muhalefet kesimleri “Hazine'de para kalmadı, kaynakları yok” diyor, iktidar kesimleri ise gizlice bu söylemin arkasına saklanıyor. Siz ise "Önce finansman değil, giderler belirlenmeli" diyorsunuz. Ancak bu giderlerin finansmanı nasıl sağlanabilir?

Ek bütçeyle hem ödenek üstü harcamanın önü kesilmiş oluyor hem de denk bağlanması mecburiyeti -ek ödenek karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla getirilebiliyor- nedeniyle 2020 Bütçesi’nde öngörülen bütçe açığı korunmuş oluyor. Ek ödenek karşılığı gelir gösterilirken, geçinmekte sıkıntı çeken ve salgın nedeniyle bu sıkıntısı daha da ağırlaşacak olan başta emekçiler olmak üzere geniş halk yığınlarına yeni bir vergi yükü getirmekten kesinlikle kaçınılmalıdır. Yaratılacak bütçe gelirinin vergi ayağı ağırlıklı olarak servet vergisine dayalı olmalıdır. Bunun için hedef grup olarak, özellikle son 20 yılda rant gelirleriyle palazlananlar belirlenmelidir. Servet vergisiyle birlikte vergi tarifesinin üst gelir dilimindekilerin daha yüksek vergi vermesini sağlayacak bir tarife düzenlemesine de gidilebilir.

Ayrıca vergi dışı gelirlerde -teşebbüs ve mülkiyet gelirleri, alınan bağışlar ve yardımlar ile özel gelirler, faizler, paylar ve cezalar, sermaye gelirleri ve alacaklardan tahsilat- ve Merkezi Yönetim Bütçesi’nin bir parçası olan özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumların gelirlerinde artış sağlayıcı düzenlemeler de öngörülebilir. Örneğin “Milli Dayanışma Kampanyası’’ ile toplanacak bağış tutarı ek bütçede vergi dışı bir gelir kalemi olarak gösterilecektir. Böylece bu kaynağın ödenek olarak tahsis edilmesi bütçe prosedürünün teminatı altında olacaktır. Üstelik bu bağışların kullanım alanlarının da belirlenmesine yol açacaktır. İhtiyaca göre olanaklar daha da genişletilebilir. Ek bütçe kanunuyla mevcut bütçe kanununda yapılacak bu tür değişikliklerle, gerekli sağlık harcamalarının ve salgın ortamında ihtiyaç sahibi sade yurttaşlara ve emekçilere dönük doğrudan ayni ve nakdi desteklerin yapılabilmesi mümkün hale gelecektir. Bu tür destekler gelir aktarımı ve bazı temel harcamaların (elektrik, su vb.) devlet tarafından üstlenilmesi şeklinde planlanmalıdır.

>> Oluşan bütçe açığı iç borçlanma yoluyla finanse edilemez mi?

Finansmanın bir yolu, bugüne kadar sıkça başvurulduğu gibi 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 5'inci maddesinde tanımlanan borçlanma limitini hiçe sayarak ve ödenek üstü harcamaya yol vererek borçlanmaya gidilmesi, yani fiili bir durum yaratılarak, ilgili yasaya aykırı davranılması ve bütçe hakkının ihlal edilmesidir. Bu yol fiilen yaratıldığı için 5018’in yürürlüğe girdiği 2015 yılından bu yana ek bütçe uygulamasına gidilme gereği duyulmamıştır. İstenilse de bu yoldan gidilmesi, bu kriz koşullarında eskisi kadar kolay olmayacaktır.

Dış borçlanmanın maliyetini gösteren risk primi CDS’in giderek yükselmesi ve içeride borçlanmanın piyasa aktörlerinin nakit sıkıntısı nedeniyle zorlaşması bu kanıyı güçlenmektedir. Ayrıca bu kanıyı destekleyen bir diğer gelişme, iç borç çevirme oranının (iç borç tutarı-iç borç servisi oranı) daha şimdiden Ocak-Şubat’ta gerçekleşen değerinin (116,4) yılın bütünü için öngörülen değeri (104,4) bir hayli aşmış olmasıdır. Bu oran, Hazine’nin 100 TL’lik bir borç ödeme yapabilmesi için bu tutardan daha fazla, 116,4 TL’lik borçlanma yapması gereğine işaret ediyor. Yani Hazine piyasaya ödediğinden daha fazlasını borçlanma durumundadır. Bu tutumda ısrarcı olunduğunda, nakit sıkıntısı çekmekte olan özel sektörün borçlanma piyasasından dışlanması eninde sonunda kaçınılmaz hale gelecektir. Nitekim geçtiğimiz günlerde TÜSİAD Başkanı tarafından örtük bir şekilde bunun tercih edilen bir seçenek olamayacağına dikkat çekilmiştir. Yani sermaye çevreleri kaynak ihtiyacının Hazine'nin iç borçlanması üzerinden çözülmesine sıcak bakmıyorlar.

>> İç borçlanmanın yetersiz kalacağını da söyleyen birçok iktisatçı Merkez Bankası kaynaklarına başvurulabileceğini söylüyor. Ancak bunun nasıl gerçekleşeceği havada kalıyor. Merkez’in kaynakları nasıl kullanılabilir?

İç borçlanmanın yetersiz kalacağı böylesi durumda, geriye bir seçenek daha kalıyor. Bu seçenek, Merkez Bankası tarafından Hazine’ye kısa vadeli avans açılmasıdır. Bilindiği üzere, Hazine’ye kısa vadeli avans, yıl içinde bütçenin gelir-gider kalemleri arasında ortaya çıkan dengesizliği ortadan kaldırmak amacıyla her yıl cari yıl bütçe giderlerinin yüzde 15’ini geçmemek üzere kullanılan bir Merkez Bankası kaynaklı iç finansman kaynağıdır. Bu, Hazine’nin doğrudan Merkez Bankası kaynaklarına başvurarak nakit olarak borçlanması anlamına geliyor. Bu avans, vadesi bir yılı aşmayan kredi niteliğindedir. Hazine, kullandığı avans miktarını yılsonuna yasal faiziyle birlikte Merkez Bankası’na ödemekle yükümlüdür. Ancak uygulamada bu tutarın
mali yılsonunda Merkez Bankası’na geri ödenmesi mümkün olamamıştır.

Bu tutum nedeniyle avans uygulaması, Hazine’nin dönemlik ihtiyacını karşılamaktan çıkıp bütçe açıklarının finansmanına hizmet eden ve enflasyonist etkiler yaratan bir niteliğe bürünmüştü. Böyle bir gerekçe ileri sürülerek, önce yüzde 15'lik oran yüzde 5’e çekilmiş, daha sonra başka bir kriter getirilmiş ardından 1998’den itibaren de avans verilmesi fiilen durdurulmuştur. Şubat 2001 Krizi’nin hemen ardından 25 Nisan 2001 Tarih ve 4651 Sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 1940’larda başlayan ve 1998’e değin sıklıkla kullanılan ve Hazine’nin temel finansman kaynaklarından biri olan kısa vadeli avansın yasal dayanağı ortadan kaldırılmıştır. Bu olanak, Hazine’nin kullandığı avans miktarını yılsonuna yasal faiziyle birlikte Merkez Bankası’na ödemekle yükümlü tutulmasını bir yaptırıma bağlayarak yeniden getirilmelidir. Ancak TCMB’ye yılsonunda geri ödeme yükümlülüğü salgın dönemi boyunca askıya alınmalıdır. Avans tutarının genel bütçe ödeneklerinin belli bir yüzdesiyle sınırlandırılacak olması, para basılacak ve enflasyon kontrolden çıkacak endişesi tümüyle giderilmiş olacaktır. Şurası unutulmamalıdır, Hazine’ye nakit sağlanması önerisi, aynı zamanda, ekonomik krizin en sert vurduğu alan olan talep daralmasının aşılabilmesi açısından da tamamlayıcı niteliktedir. Esasen talep çöküntüsü sürerken parasal genişlemenin enflasyonist olması beklenemez.

>> İşsizlik Sigortası Fonu’ndaki kaynağın nakit halde bulunmaması fon kaynaklarının verimli kullanımını engelliyor. Ayrıca Hazine’de yeterli kaynak bulunmuyor. Merkez fona ve Hazine’ye ilişkin ne yapmalı?

Merkez Bankası’nın Hazine’ye katkısı doğrudan nakit finansmanıyla sınırlı kalmamalıdır. Ayrıca, Merkez Bankası’nın Hazine’ye sağladığı mevcut dolaylı finansman olanağı daha da genişletilmelidir. Bilindiği üzere, Merkez Bankası Hazine’nin borçlanmak amacıyla ihraç ettiği kamu kâğıtlarını (DİBS) açık piyasa işlemleri yoluyla veya doğrudan Hazine’den almak suretiyle dolaylı bir finansman sağlamaktadır. Bu yola daha fazla başvurulması, iç borçlanmanın bir kısmının Merkez Bankası’nın katkısıyla hayata geçirilmesini olanaklı hale getirirken aynı zamanda Hazine’den avansa yönelecek talebin baskılanmasına da önemli bir katkı sunmuş olacaktır. Ancak açık piyasa işlemleriyle fonlamada Merkez Bankası ihtiyatlı davranmalıdır. Çünkü dış borç stokunun üçte ikisine sahip özel sektörün eline geçen bu nakit parayı döviz taahhüdü nedeniyle döviz alımına yönelerek kuru yükseltmesi riski söz konusudur. Dolayısıyla bu seçenekte ağırlık doğrudan Hazine’den alıma verilmelidir.

Benzer şekilde Merkez Bankası, Hazine örneğinde olduğu gibi, İşsizlik Sigortası Fonu’nun (İSF) portföyünde bulunan DİBS’leri alma yoluyla Fon’un ihtiyaç sahiplerine ödeme yapabilmesini kolaylaştırmalıdır. Çünkü gerek açıklanan paketin gerekse son torba yasanın bazı unsurları ve düzenlemeleri İSF kaynaklarına ciddi boyutlarda başvurulmayı gerektiriyor. Bu taleplerin karşılanabilmesi için Fon’a taze nakit girişinin gerçekleşmesi zorunluluk haline gelmiştir. Ve Merkez Bankası’nın yapacağı katkı çok önemlidir.

Söyleşinin düz metin haline getirilmiş ve genişletilmiş hali ekteki linktedir