OVMP ile bütçe hakkı yerle bir

Orta Vadeli Mali Plan (OVMP),11 Ekim 2018 tarih ve 30562 sayılı Resmi Gazete’de160 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı olarak yayımlandı. Ardından 17 Ekim’in geç saatlerinde (bütçe kanun teklifinin malî yılbaşından en az yetmiş beş gün önce,17 Ekim’de Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye sunulması gerekiyor) 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi, TBMM Başkanlığı’na sunuldu. Ancak bu kez OVMP için, YEP (Yeni Ekonomi Programı-OVP) örneğinden farklı olarak bir basın toplantısı düzenlenmedi. Ayrıca, ilkinde kararın imzalanması ve yayımlanması alelacele aynı güne denk getirilirken (20 Eylül), ikincisinde kararın yayımlanması imza tarihinin (10 Ekim) bir gün sonrasına bırakıldı.

Bu iki farklılık, bütçenin şekillendirilmesinde önemli bir resmi belge olan OVMP’nin YEP kadar önemsenmediğini gösteriyor. Oysa iki belgenin de Cumhurbaşkanı adına hazırlayıcıları (24 Eylül tarihli yazımızda ifade ettiğimiz gibi, bu iki belge Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Strateji ve Bütçe Başkanlığı’nca ortaklaşa hazırlanıyor) aynıdır. Buna rağmen YEP’e dayalı olarak hazırlanan OVMP için ‘yeni’ nitelendirmesi yapılmaması düşündürücüdür. Bir o kadar düşündürücü olan diğer bir nokta, yeni bir belge algısı oluşturmak amacıyla getirilen ve resmi niteliği olmayan YEP’e abartılı bir önem atfedilmiş olmasıdır. İlk kez bir bütçe çağrısında OVP resmi olmayan bir belgeyle ilişkilendiriliyor.11 Ekim 2018 tarih ve 30562 sayılı Resmi Gazete’de OVMP ile birlikte tebliğ olarak yayımlanan 2019-2021 Dönemi Bütçe Çağrısı’nda bu ilişkilendirme şöyle ifade ediliyor: ‘’Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi hazırlık çalışmalarını yönlendirmek üzere, Yeni Ekonomi Programı kapsamında hazırlanan Orta Vadeli Program (2019-2021) ve Orta Vadeli Program esas alınarak hazırlanan Orta Vadeli Mali Plan’da (2019-2021) ekonomi ve maliye politikalarının temel amaçları belirlenmiştir’’(altını ben çizdim). Çağrıdaki bir ifade oldukça manidardır. Çünkü OVP’nin YEP kapsamında hazırlanması 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 16’ncı maddesinin 2’nci fıkrasında öngörülen düzenlemeye aykırılık teşkil ediyor. Söz konusu fıkraya göre, OVP’lerin kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda hazırlanması gerekiyor. Oysa Çağrı’da YEP birden kalkınma planlarıyla eşdeğer bir statüye yükseltiliyor.

Hatırlanacaktır, 8 Ekim tarihli yazımızda YEP’in 11.Kalkınma Planı’na öykündüğünü ileri sürmüştük. Bu ifadeyle bu öykünmeye adeta resmiyet kazandırılıyor. Anlaşılan 11.Plan’nın yokluğu YEP ile giderilmeye çalışılıyor. Oysa YEP, bizatihi OVP’nin (2019-2021) ta kendisidir.

OVMP’nin içeriği, öngördüğü bütçe göstergeleri ve politikalar açısından değerlendirilmesini ve 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifi ile karşılaştırılmasını bir sonraki yazıya bırakarak, OVMP’yi bütçe hakkı çerçevesinde değerlendirmeye çalışalım. Bilindiği üzere, kamu malî yönetiminin önemli bir belgesi olan OVMP’nin Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 5’inci maddesinde sıralanan, kamu maliyesinin temel ilkeleri arasında yer alan d bendine göre TBMM’nin bütçe hakkına uygun şekilde yürütülmesi gerekiyor.

Takvime uyulmuyor

Bütçe hakkının ihlal sonucu yerle bir edilmesi sorunu, 5018’e uyulmamasından kaynaklanıyor. Geliniz, bunların neler olduğunu yakından görelim. İlki, OVMP’nin yayımlanma tarihinin 5018’in 16’ncı maddesinin 3’üncü fıkrasında ifade edilen “Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan orta vadeli malî plan, en geç Eylül ayının on beşine kadar Resmi Gazete’de yayımlanır’’ şeklindeki düzenlemenin öngördüğü altı çizili tarihle örtüşmemesidir.15 Eylül’de yayımlanması gereken OVMP, 25 gün gecikmeyle ancak 11 Ekim’de yayımlanabilmiştir. Yani takvim öngörüldüğü gibi işletilememiştir. Hatırlanacaktır, benzer bir durum, OVP için de geçerli olmuştu (bakınız 24 Eylül tarihli yazımız). Keza aynı şekilde, 15 Eylül’de yayımlanması gereken Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi’nden oluşan diğer belgeler 25 gün gecikmeyle ancak 11 Ekim’de yayımlanabilmiştir. Geçen yıl bu belgeler 5 Ekim tarihinde yayımlanmıştı. Takvime uymama geleneği bu yıl da geçmiş yıllarda olduğu gibi devam etmektedir. Böylece, 5018’in bu belgelerin yayımlanmasına ilişkin amir hükümleri “Her şey daha hızlı olacak” denilen yeni sistemin ilk yılında ihlal edilmiştir.

Tartışma süresi daraltılıyor

Takvim geciktiğinde belgeleri hazırlayacak kuruluşlar için süreler uzatılırken belgelerin kamuoyunun bilgisine sunulma ve tartışılma süresi daraltılmış oluyor. Oysa tartışılma süresinin daha da uzatılması gerekir. Meclis, bütçe hakkının kullanılmasının güçlendirilmesini gerçekten istiyor ve bu konuda samimi ise 5018’in ilk halindeki bütçe hakkını gözeten takvime (ilk 5018’de OVMP’nin haziran ayının on beşine kadar Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı hazırlama Rehberi’nden oluşan diğer belgelerin ise, haziran ayının sonuna kadar yayımlanması gerekiyordu) dönmeye yönelik bir düzenlemenin geciktirilmeksizin yeniden getirilmesini sağlamalıdır. Meclis, ayrıca süreci izlemeye ve denetlemeye alarak takvimin uygulanmasında ısrarcı olmalıdır. Geçmiş deneyim gösteriyor ki, uygun bir takvimin yasayla belirlenmesi tek başına yeterli değil.

Planlar arasında bağ kurulmuyor

İkincisi, OVMP’nin dolaylı olarak kalkınma planlarıyla ve stratejik planlarla bağının kopmuş olmasıdır. Çünkü hazırlanırken esas aldığı OVP’nin (5018’in 16’ncı maddesinin 2’nci fıkrasına göre OVP’lerin kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda hazırlanması gerekiyor) bizatihi kendisinin kalkınma planıyla bir ilişkisi bulunmuyor.

Ayrıca ortada ne 11’inci Kalkınma Planı ne de bütçe kapsamındaki kamu idarelerince hazırlanmış stratejik planlar var.

Ödenek teklif tavanları 5018’e aykırı bir şekilde tespit ediliyor

Üçüncüsü, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren OVMP’de söz konusu tavanlarının 5018’e aykırı bir şekilde tespit edilmiş olmasıdır. OVMP’de kamu idarelerinin ödenek teklif tavanları belirlenirken, makroekonomik göstergeler ile OVP’de belirlenen politika önceliklerinin, kamu idarelerinin ihtiyaçlarının ve yürüttükleri önemli faaliyet ve projelerin dikkate alındığı ifade ediliyor. Oysa ödenek teklif tavanları belirlenirken nelerin dikkate alınacağı bütçe gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasını düzenleyen 17’nci maddenin b bendinde açık bir şekilde ifade ediliyor. Buna göre ödenek tavanlarının kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmesi gerekiyor. Oysa ortada ne 11’inci Kalkınma Planı ve 2019 Yılı Programı ne de bütçe kapsamındaki kamu idarelerince hazırlanmış stratejik planlar var. 9’uncu maddenin 2’nci fıkrasına göre stratejik planların kalkınma planları, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen politikalar, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde hazırlanması gerekiyor. Cumhurbaşkanlığının 17.08.2018 tarih ve 78059895-CB001 sayılı yazısında anlaşılıyor ki, kurumların 2019-2023 dönemi stratejik plan çalışmalarını sonuçlandırması 15 Kasım’ı bulacaktır. Stratejik planların sonuçlandırmasını bütçenin Meclis’e sunulduğu tarihin (17 Ekim) sonrasına bırakılmış olması önemli bir bütçe hakkı ihlalidir.

Tahmin raporu devre dışı bırakılıyor

Dördüncüsü, 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifinde 2019 Yılı Programı’nı esas alan ve kaynaklar ile harcamaların dengesini veren 2019 Yılı Milli Bütçe Tahmin Raporu’na yer verilmemiş olmasıdır. Çünkü 2019 Yılı Programı henüz yayımlanmamıştır. Bu ilk kez olmaktadır. Meclis’in böylesine önemli bir bilgiden mahrum bırakılması bütçe hakkı açısından önemli bir eksikliktir.

Beşincisi, Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın bünyesindeki Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nün 06.08.2018 tarihli 2019-2021 Dönemi Bütçe Hazırlık Çalışmalarının Başlatılmasına İlişkin Duyurusunda kamu idarelerine OVP ve OVMP’nin nin yayımlanmasını müteakiben bütçe tekliflerini, Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberine uygun olarak, en geç Eylül ayı sonuna kadar e-bütçe sistemine girmeleri talimatı verilirken bizzat Bakanlığın kendisinin öngördüğü bu takvime uymamış olması oldukça manidardır.

Bütçe 6 güne sıkıştırılmış

Sonuncusu ancak en önemlisi, bütçenin imkânı mümkün olmayan 6 gün gibi çok kısa bir süre içerisinde hazırlanıp Cumhurbaşkanlığı’na gönderilmesi, akabinde Cumhurbaşkanlığı tarafından Meclis’e sunulmuş olmasıdır. 5018’deki öngörülen takvime uyulmuş olsaydı kamu idareleri, bütçe gelir ve gider tekliflerini en geç eylül ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanlığına göndermiş olacaklar ve kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında yapılacak görüşmelerin (görüşme gerektiğinde yapılabiliyor) ardından bütçe 17 Ekim’de Meclis’e sunulmuş olacaktı. Yani OVMP ile Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı hazırlama Rehberi’nden oluşan diğer belgelerin yayımlanma tarihi olan 15 Eylül’den bütçenin Meclis’e sunuş tarihi olan 17 Ekim’e kadarki süreç 1 ayı geçmiş olacaktı. Oysa takvim gecikmesi nedeniyle bu süre kaçınılmaz olarak 6 güne gerilemiştir. Bütçe hazırlık ve sunuş sürecinin yangından mal kaçırırcasına bu kadar kısaltılmış olması Meclis’in bütçe hakkına indirilmiş en büyük darbedir.

Bütçe Kanun Teklifi iade edilmeli

Meclis, muhalefeti ve iktidarıyla birlikte bütçe hakkını ihlal ederek hazırlanmış ve 6 güne sıkıştırılmış 2019 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Teklifini Cumhurbaşkanlığına iade etmelidir. Meclis, bütçe hakkı sürecinde yeniden bir işleve sahip olmak istiyorsa, bu iade işlemini yapmak durumundadır. Haydi, Meclis göreve…