Sermaye birikimine devlet müdahaleleri

Oğuz Oyan

Kamu harcamalarının milli gelir içindeki payının en düşük olduğu, en liberal ülkelerde bile kamu kesimi en büyük özel yerli holdingin (hatta bunların en büyüklerinin toplamının) çok üzerinde bir büyüklüğe sahiptir. Bu, sadece gelir ve harcama büyüklükleri bakımından değil istihdam büyüklüğü bakımından da öyledir. Kamu harcamalarının milli gelir içindeki payı, ülkesine göre yüzde 25 - yüzde 55 arasında değişmektedir. Üstelik devlet, sosyal zorlama ve şiddet kullanma tekelini, vergi salma imtiyazını ve kamusal rantları istediği gibi yönlendirme gücünü elinde bulundurmak gibi kıyaslanamaz yaptırım/ ödüllendirme güçlerine sahiptir. (Özel girişimcinin mafyalaşması veya mafya teşkilatları ile ortaklığı ona devletin zorlama gücüyle kıyaslanabilir bir güç vermez). Devlet yönetiminin totaliter yönelişli siyasal partiler eline geçmesi durumunda, yani toplumsal, siyasal ve kamusal denetimlerin iyice aşındırıldığı ortamlarda, kamudaki karar alma mekanizmaları çok daha keyfileşmiş bir biçimde sermaye birikim süreçlerine müdahil olacaklardır.

Devletin sermaye birikimine müdahale araçları çok çeşitlidir ve yenilerinin eklenmesi bakımından da ucu açıktır. Kabaca bir gruplandırma yapılabilir. Birinci ve en büyük müdahale aracı bütçelerdir. Merkezi bütçe kuşkusuz en önemlisidir; ama yerel yönetim bütçeleri de hesaba katılmalıdır. Bütçeler hem kamu harcamaları hem kamu gelirleri hem de kamu borçlanması üzerinden çeşitli etkilerde bulunurlar. Kamu yatırımlarının hangi usulde yapılacağı, kamu ihale sisteminin ne ölçüde yansız kullanılacağı, kamunun cari harcamalarına ilişkin siparişlerinin nasıl temin edileceği gibi çok sayıda etkenin belirlediği müdahale alanları oluşur. İkinci sırada, birçok ülkede ikinci bütçe boyutuna yükselen sosyal güvenlik kurumlarının gelir ve harcama politikaları yer alır. Kaçınılmaz açıkları ve bu bakımdan merkezi bütçe ile transfer ilişkilerinin yoğunluğu açısından birinci grupla da iç içedir.

Üçüncüsü, bütçe dışında yer alan kamu ekonomik alanıdır. Kamunun doğrudan girişimciliğini ilgilendiren bu alanın ülkedeki sermaye birikim süreciyle ilişkileri genellikle dolaylıdır; bazen de kamu iştirakleri üzerinden dolaysızdır. KİT’lerin özelleştirilme kapsamına alınması da bu ilişkinin dolaysız yoldan kurulması anlamındadır. Dördüncüsü, İşsizlik Sigortası Fonu, bireysel veya kurumsal emeklilik fonları gibi sosyal fonlardır. Kıdem tazminatı fonu ve benzeri potansiyel fonlar da devletin elinin altındaki müdahale araçlarındandır. Beşincisi, bazen bir fon sistemi oluşturacak boyutlara ulaşan bütçe dışı ama kamu kaynaklarından beslenen kamu özel fonlarıdır. Savunma Sanayini Destekleme Fonu, Toplu Konut Fonu, Sosyal Yardımlaşmayı Teşvik ve Dayanışma Fonu gibi birçok örneği Türkiye’de halen yürürlüktedir.

Müdahale araçları kuşkusuz bunlarla sınırlı değildir. Bütçe dışında yıllara sâri harcama yapmanın ve kamusal/toplumsal denetim düzenekleri dışına çıkmanın, bütçe açıklarını gizlemenin yollarından biri olarak kira/yolcu/hasta/müşteri garantili kamu-özel ortaklıkları, yap-işlet-devret (YİD) ve benzeri modeller, özel sermaye birikimine dolaysız katkı kanallarındandır. Kentsel arsa rantlarına ilişkin imar kararları da eklenerek altıncı ve yedinci gruplandırmalar yapılabilir.

DEVLET BÜTÇESİ ARACILIĞIYLA MÜDAHALE ALANLARI

Devletin bütçeler ve sosyal güvenlik gibi yan bütçeler aracılığıyla birikim süreçlerinde oynadığı rol daha iyi irdelenirse aslında diğer alanlara da ışık tutulmuş olur. Bu rol çeşitli hizmet alanlarına göre gruplandırılabilir.

Birincisi, sağlık, eğitim, sosyal güvenlik gibi temel toplumsal gereksinmelerin karşılanmasına yönelik hizmet üretimidir. Emek gücünün üretkenliğini arttırmak bakımından bu hizmetlerin kolektif olarak sunulması sermayenin de yüzyıllık tercihidir. Sosyal gereksinmelerin kolektif tüketim biçimlerinin geliştirilmesi ve bedava veya çok düşük bedelle sunulması sonuçta emeğe gelir transferi anlamına geldiği için ücret artışı taleplerini sınırlayabilmekte ve emek maliyetlerinin azalmasına götürebilmektedir.

Fakat son bütçe açıklarının tırmanışının gösterdiği gibi, bütçenin sermaye birikimine müdahalede bir araç olarak
kullanımının sınırlarına gelinmektedir. TCMB’nın ihtiyat akçesinin bile bütçeye yama yapılarak gerçek açığın gizlenmeye
çalışılması, buna rağmen yıllık açık hedefinin tutturulmasının güçlüğü, sıkışmışlığın boyutunu göstermektedir.

Kuşkusuz bu tür temel gereksinmelerin kolektif olarak karşılanmasının sermayeye olan getirisi ile ona yüklediği vergi/prim yükü arasında hassas bir denge bulunur. Sermaye, temel sosyal hizmetlerin maliyetine vergi/prim aracılığıyla katılmaya karşı direnç geliştirmekte ve devletin teşvik sisteminin buraya yöneltilmesini sağlamaktadır. Bunun da ötesinde, sermaye yeni değerlenme (kâr) alanları arayışının baskılarıyla bölünebilir olduğu için piyasanın da girebildiği eğitim, sağlık, bireysel emeklilik gibi yarı-kolektif özellikli hizmetlerde, ticarileşme ve piyasalaştırma yönünde güçlü baskılar oluşturmaktadır.

Kamusal hizmet üretiminin ikinci yönü, topluma yönelik olduğu kadar sermayenin değerlenmesi için de gerekli olan kolektif üretim altyapısının oluşturulması ve geliştirilmesidir. Fiziki altyapıyı oluşturan yollar, santraller, barajlar, limanlar, iletişim sistemleri, elektrik iletimi, temiz su-atık su şebekeleri ve çeşitli belediye hizmetleri vb. bu kapsamdadır. Sermayenin, kamu tarafından üretilmesini istediği, yapımının ve işletilmesinin ise piyasa aracılığıyla gerçekleştirilmesini talep ettiği bu tür hizmet alanlarında YİD ve benzeri uygulamalara doğru hızlı bir kayma olmuştur.

Üçüncü olarak, adalet ile iç ve dış güvenlik hizmetleri gibi devletin sosyal zorlama uygulamasına dönük hizmet üretiminin gerçekleştirilmesidir. Bu tür hizmetler sistemin ideolojik temelinin oluşturulması kadar bu ideolojinin aşındığı yer ve zamanlarda zor unsurunun kullanımını da içermektedir. Bu arada hukuk sistemi salt üstyapıya ilişkin bir düzenleme olmayıp sistemin ekonomik temelinin çalışması için de gereklidir.

AKP İKTİDARININ MÜDAHALELERİ

Son zamanlarda AKP devletinin sermaye birikim süreçlerine çok yönlü ve çok çeşitli araçlarla müdahaleleri gündemden düşmüyor. Bu müdahaleler sermaye sınıfının bütününü hedeflemekten giderek belirli sektörlerdeki sermayeyi, özellikle kendisine yakın sermaye gruplarını özel olarak gözetmeye yöneliyor. Bunların zora düşmesi adeta iktidarın zora düşmesi olarak algılanıyor; kurtarılmaları için şirket özelinde teşvikler devreye sokulabiliyor.

Müdahalenin sayısal boyutları da giderek büyüyor: Son olarak BDDK kararıyla 46 milyar TL’lik batık kredinin -ki yarısı inşaat ve enerji şirketlerini ilgilendiriyor- bankalara ve kamusal alana yıkılarak tasfiye edilmek istenmesi de bunu gösteriyor. Türkiye’nin en özelleştirmeci iktidarı olan AKP’nin sistemde tuttuğu kamu bankaları ise, görev zararları Hazine’ye (dolayısıyla vergi yükümlülerine) kalmak üzere bugünkü iktidarın finansal oyuncaklarına dönüştürülmüş durumda. Bunlardan üçünün (Vakıfbank, Halkbank, Eximbank) İşsizlik Sigortası Fonu’na (İSF) 10,9 milyar liralık tahvil satarak sermaye yeterlilik oranlarını iyileştirmeleri konusunu, Bakan Albayrak’ın 4749 sayılı Kanunun 12. Maddesine göre açıklamaya çalışması, İSF’yi nasıl da bakanlığının illegal bir “cep harçlığı hazinesi” olarak gördüğünün itirafı gibidir.

AKP devleti, emek-sermaye arasındaki birincil bölüşüm ilişkilerine de çok güçlü müdahalelerde bulunuyor. Kamu işçilerine ve memurlara yapılan ücret artışlarının enflasyonun bile gerisinde bırakılması, özel sektördeki bölüşüm ilişkilerine da dolaylı bir müdahale anlamındadır. Daha ötesinde, işçilerin hak arama mücadelelerini kısıtlayıcı düzenlemeler gibi dolaysız müdahaleler de hiç olmadığı kadar devreye sokulmuştur. İktidarın, en büyük işçi sendikaları konfederasyonlarından hiç tepki görmeksizin grev yasaklarıyla açıkça övünebilmesi, aynı zamanda, hiçbir sermaye diktatörlüğünün işçilerin ve örgütlerinin desteği alınmadan kurulamayacağının da göstergesidir.

En kârlı KİT’lerin satılması bütçeyi önemli bir yıllık faktör gelirinden (KİT’lerin kâr transferlerinden) mahrum eder. Hatta kurumlar vergisinin en önemli ödeyicisi KİT’ler olduğu için, vergi gelirlerini de aşındırır. Buna karşılık, bu altın yumurtlayan tavukların kesilmesi (satılması) sonucunda elde edilen bir kerelik kaynaklar, özelleştirme programı hızını kesene kadar (AKP’nin ilk onyılı) etkili olur. Sonrasında iki şey olur: (i) Elde kalan TCDD gibi zararına çalışan KİT’lerin zararları bu defa bütçeyi kemirir. Zaten siyasal yönetim de bütçeyi kemirmek üzere işbaşında olduğundan yeni kaynaklar gerekir. (ii) Demek ki başka olağandışı bütçe destekleri aranır, paraya çevrilebilecek tüm kamu varlıkları envanteri çıkarılır; haraç mezat satışa sunulur. Dolayısıyla, bir kerelik olağandışı kaynaklarla beslenen bütçelerin çok yoğun müdahale araçları olarak devrede tutulmasına çalışılır.

Devletin ikincil bölüşüm ilişkilerine müdahalesinin kamu harcamaları yanında kamu gelirleri boyutu da vardır. Vergi sisteminin dolaylı ağırlıklı olması, sistemin yük dağıtımının gelir dağılımını bozucu yönünün en belirgin göstergesidir. Kaldı ki, en önemli dolaysız vergi olan gelir vergisinin dahi, sözde artan oranlılığına rağmen, ağırlıkla ücretlilerin sırtına biniyor olması ve bunun AKP dönemlerinde iyice pekişmesi de sermaye devletinin sınıfsal karakterinin açık bir dışavurumudur. Vergi afları/varlık barışları üzerinden da dönem boyunca kayırılan kesimler gene esas olarak aynıdır. Gelir dağılımında bozulmanın daha da pekiştiğini, Türkiye’nin bu bakımdan OECD ülkeleri arasında en kötü verilere sahip ülkeler arasında olduğunu gösteren son TÜİK verileri bu durumda sürpriz sayılamaz.

Fakat son bütçe açıklarının tırmanışının gösterdiği gibi, bütçenin sermaye birikimine müdahalede bir araç olarak kullanımının sınırlarına gelinmektedir. TCMB’nın ihtiyat akçesinin bile bütçeye yama yapılarak gerçek açığın gizlenmeye çalışılması, buna rağmen yıllık açık hedefinin tutturulmasının güçlüğü, sıkışmışlığın boyutunu göstermektedir. Gerçi bütçe açıklarının finansman biçimleri de sermayenin belli kesimlerine avantaj sağlayabilir. Ama çeşitli olağandışı kaynak aktarımlarına rağmen bütçe açıklarının dikiş tutmamasının gösterdiği şey, bütçe harcamalarıyla birikim süreçlerine müdahale olanaklarının daralmakta oluşudur.

DEVLET MÜDAHALESİNİN SINIRLARI: İSF ÖRNEĞİ

İşsizlik Sigortası Fonu gibi sosyal fonlar Türkiye’de iktidarın ve sermayenin tam sömürüsü altındadır. Sistem, AKP Türkiye’sinde, sermayenin genel çıkarlarını temsil etmekten de uzaklaşmaktadır. Normalde İSF gibi sosyal fonlar, sistemin koruyucu supapları olarak çalışırlar. Büyüme dönemlerinde istihdam artışının desteğiyle bu fonlar daha fazla biriktirim yaparlar; daralma dönemlerinde ise geniş işsiz kitlelerine işsizlik ödemesi yaparak hem toplumsal tepkileri yatıştırırlar hem de iç talebi destekleyerek durgunluğu giderici yönde etki yaparlar. Buna mali-iktisatta “otomatik düzenleyici” rol denilir.

İSF’nin böyle bir rol oynama şansı belki ilk kurgulandığı andan beri yoktu; ama AKP dönemindeki kadar kendi işlevi dışına çıkarılmamıştı.

Fonun kapsayıcılığı çeşitli nedenlerle çok zayıf olduğu için işsiz kitlesinin çok küçük bir bölümü bu fondan yararlanabilmektedir. Bu fona çeşitli zamanlarda prim ödemiş olan geniş bir kesim de buna dâhildir; çünkü bu fon sistemine girebilmek için çok sıkı tutulan süre koşullarını yerine getirememişlerdir. Bu nedenle Fondan yararlanan işsizlerin aylık ortalama sayısı 2017 ve 2018’deki 420- 480 binlerden işsizliğin iyice patladığı 2019’da 650 bin düzeyine çıkmış olmakla birlikte, bu son sayı dahi resmi işsiz sayısının yedide biri kadardır. Ama bu artışın dahi, bir işveren ve bütçe destek fonuna dönüşmüş olan bu Fonu zorladığı düşünülmelidir; çünkü fon kaynakları durmadan yağmalanmaktadır.

Fonun emekçiler lehine kurgulanmamasının iki sonucu daha vardır: Birincisi, sistemden yararlanma süreleri çok kısıtlıdır. İkincisi, işsizlik ödenekleri tavanı asgari ücretin neti kadar (veya brüt asgari ücretin yüzde 80’i kadar), tabanı ise yarısı kadardır. 2019 için tavan 2.031 TL, taban 1.015 L’dir. Geçerli olan ortalama ise taban ödenek civarındadır. Ağustos 2019’da 641 bin işsize 689 milyon TL ödenmiş olduğuna göre, işsiz başına ortalama 1.075 TL ödenmektedir! Çünkü Türkiye’de işçilerin çok büyük bölümü asgari ücret düzeyinden prim ödemekte ve bunun yarısı kadar ödeneğe hak kazanmaktadır.

Görüldüğü gibi, ekonomik sıkışmaları aşmak ve yandaş sermayedarları beslemek için ölçüsüzce kullanılan İSF ve bütçe kaynakları, düzenin genel çıkarları için kullanılamaz duruma gelmektedir. Son günlerde Kuzey Suriye’de çalınan savaş tamtamları, bütçe açıklarının büyümesiyle sonuçlanabilecek yeni bir açmazın habercisidir. Bu, AKP gibi partilerin krizdeki bir ekonomide oyun alanlarının daha da kısıtlanması anlamındadır.