Talan: Kar amacıyla iflasın ekonomik yeraltı dünyası.. Dünyada ve Türkiye’de kamu-özel işbirlikleri

T. Sabri Öncü

Makalemin üst-başlığı, Nobel ödüllü ekonomist George Akerlof’un, Paul Romer ile 1993 yılında yazdığı “Looting: Economic Underground of Bankruptcy for Profit” başlıklı makalesinden geliyor. O başlığın çevirisidir. Akerlof ve Romer’ın makalelerinde geliştirdikleri teori ışığında kamu-özel işbirliklerine (KÖİ’lere) bakmak amacındayım. Beni bu incelemeye iten ise Kanal-İstanbul Projesi’yle yeniden gündeme oturan KÖİ finansman modelinin bir türü olan Yap-İşlet-Devret (YİD) finansman modeli. Türkiye Cumhuriyeti eski Kalkınma Bakanlığı’nın Mayıs 2015’te yayınladığı Kamu Özel İşbirliği Mevzuatı’nda tanımlı diğer KÖİ modelleri ise şunlar: 1)Yap-Kirala-Devret; 2) Yap-İşlet; 3) Özelleştirme ve İşletme Hakkı Devri ve 4) İmtiyaz.

Kamu özel işbirliği nedir?
Teorik incelemeye başlamadan önce KÖİ nedir, kısaca özetleyeyim. KÖİ, bir devlet ile bir özel şirket ya da şirketler topluluğu arasında yapılarak üretilip sunulması kamudan beklenen kısmen ya da tamamen kamusal bir malın ve/veya hizmetin üretilip sunulmasını özel sektöre aktaran bir sözleşmedir. Bu tür sözleşmelerde kamunun en azından kağıt üzerindeki amacı, ilgili hizmetin kullanıcılarından ücret alarak yatırımından kira toplayabilsin diye bir özel kişi ya da kuruluşa bu hizmet sunumunun tekelini vererek bu kişi ya da kuruluşun yatırımı kendi parasıyla yapmasını sağlamaktır. Sözleşmenin özellikleri kabaca şöyledir:

• Kısmen ya da tamamen kamusal olan bir yatırım ve/veya hizmet üzerinedir;

• Uzun vadelidir (birkaç yıldan birkaç on yıla);

• Proje yüklenicisi projenin finansmanını sağlamak, yatırımı yapmak ve/veya sözleşmenin vadesi dolana dek kurulanı işletmek ile yükümlüdür;

• Proje yüklenicisi yaptığı karşılığında ya hizmeti sunmakla yükümlü kamu kurumundan ya hizmetten yararlananlardan ya da hem bu kamu kurumundan hem de hizmetten yararlananlardan sözleşmede tanımlandığı şekliyle ücret alır.

Tabii bu yukarıdakilerin son ikisi de kağıt üzerinde öyledir. Gerçekte başka şeyler de olur ve zaten bu nedenle Akerlof ve Romer’ın dibinde kamu garantileri yatan talan teorisine bakacağız.

O başka şeyler de devlet garantileridir. Gerçi devlet her zaman açıktan garanti vermez ama projenin arkasında devlet olduğundan o garantiler varmış gibi düşünülür.

KÖİ’lerde iki tür devlet garantisi olur: 1) Gelir garantisi ve 2) Borç garantisi. Bu garantilerin temel nedeni de KÖİ proje yüklenicilerinin dünyanın hiçbir yerinde KÖİ projelerini yalnızca kendi paralarıyla yüklenmemeleri/yüklenememeleridir. Çünkü, Kanal İstanbul Projesi’nden de görülebileceği gibi bu tür projeler çok yüksek maliyetli projelerdir. Bu nedenle yükleniciler projenin önemli bir kısmını yüksek kaldıraçla borçlanarak gerçekleştirmek zorundadırlar. Ve üstelik bu tür projelerden gelir projenin başlangıcından çok sonraları elde edilmeye başlanır ve ne kadar gelir elde edilebileceği de bugünden öngörülemez. Gelir ve borç garantileri de bu belirsizlikler ve yüksek maliyet nedeniyle verilerek hem kredinin alınmasını, hem de geri ödenmesini kolaylastırırlar. En azından, verilmeleri bu şekilde açıklanıyor.

Yukarıda geçen hizmetten yararlananlardan alınan ücret bir imtiyazdır ve içinde bu tür imtiyazlar olan imtiyaz sözleşmeleri birkaç bin yıldır varlar. Bugünkü KÖİ’lerin öncülleri olan imtiyaz sözleşmeleri ise Hollanda, Fransa ve İngiltere gibi ülkelerde 17’inci yüzyılda yol ve su gibi yüksek maliyetli yatırımlar için kullanılmışlardı. Bu ülkelere sonradan Amerika Birleşik Devletleri de katılmış ve birçok erken kapitalistleşmiş ülkede 19’uncu yüzyılda gaz, elektrik ve demiryolu gibi yatırımlar bu tür sözleşmeşlerle yapılmışlardı. Bu imtiyaz sözleşmeleri kamu hizmetlerini beklenen kapsamda ve ödenilebilir ücretlerle sunamadıklarından bir süre sonra terk edildiler ve bu tür hizmetleri devletler sunmaya başladı. Ta ki 1960’lara dek.

Neoliberal restorasyon programı ve kamu özel işbirlikleri
Kapitalizmi 1960’ların sonlarına doğru başlayan son aşırı birikim krizinden çıkartabilmek için ilk denemesi 1973’de Şili’de yapılıp 1978-80 Deng-Volcker-Thatcher-Reagan devrimiyle dünyada uygulanmaya konulan ve adına neoliberalizm de denen restorasyon programı, Türkiye’ye Turgut Özal marifetiyle alınan 24 Ocak 1980 Ekonomik Kararlarıyla geldi. Ve yaklaşık dokuz ay sonra ABD Hükümeti ve Milli İstihbaratı ile milli “sivil toplum kuruluşumuz” TÜSİAD’dan da destekli 12 Eylül 1980 darbesiyle garantiye alındı.

Neoliberal restorasyon programının üç temel direği şunlardır:

• Mali reformlar: Kamu malı kavramının yok edilip devlet harcamalarının küçültülmesi (kemer sıkma), kamu borcunun kısılması ve borcun kamudan özele kaydırılması;

• Yapısal reformlar: “Rekabeti” güçlendirmek adına kamu varlıklarının özelleştirilmesi ve emek piyasası da dahil piyasaların serbesleştirilmesi/esnekleştirilmesi;

• Finansal reformlar: Uluslararası sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesi başta olmak üzere, finansal istikrar amaçlı finansal piyasa düzenlemeleri, fiyat istikrarı, merkez bankası bağımsızlığı ve benzerleri.

KÖİ, neoliberal restorasyon programının yukarıda özetlenmiş üç temel direğinin ilki marifetiyle 1992’de İngiltere’de ortaya çıktı. Gerçi fikir annesi Deng-Volcker-Thatcher-Reagan devrimcisi Demir Leydi Margaret Thatcher idi ama uygulama Thatcher’dan hemen sonra başbakan olan John Major zamanında başladı.
Şimdi ayrıntılarına girmeyeyim ama kabaca amaç bir muhasebe hilesiyle hükümeti harcamıyor gibi göstermekti. Yukarıdaki üç direğin ilki öyle gerektiriyordu. Bir yandan da kamu yatırımlarının yapılması ve kamu hizmetlerinin sunulması gerekiyordu: Ayaklanmalar çıkmasın, ortalık karışmasın, devrimler ve benzeri şeyler olmasın diye.
Nasıl yapılacaktı bu iş hükümet borçlanarak harcama yapmayacaksa?

Kapitalizmi 1960’ların sonlarına doğru başlayan son aşırı birikim krizinden çıkartabilmek için ilk denemesi 1973’de Şili’de yapılıp 1978-80 Deng-Volcker-Thatcher-Reagan devrimiyle dünyada uygulanmaya konulan ve adına neoliberalizm de denen restorasyon programı, Türkiye’ye Turgut Özal marifetiyle alınan 24 Ocak 1980 Ekonomik Kararlarıyla geldi.

Demir Leydi Thatcher ve yönetimindeki İngiliz hükümetinin bulup Thatcher Hükümeti’den hemen sonraki Major Hükümeti’nin 1992’de uygulamaya koyduğu cevap KÖİ oldu. KÖİ ile bir özel şirket ya da şirketler grubu borçlanıp harcayınca, hükümet borçlanıp harcamıyormuş gibi gözüküyordu. Hile buradaydı. Bir de fazladan, ikinci direkte sözü edilen rekabet de güçleniyordu hesapta, eskiden devletin yaptığı yatırımlar ve sunduğu kamu hizmetleri özelleşmiş olduğundan.

Ama öyle miydi? Tabii ki değildi.

Teori öyle olmadığını daha deney başlamadan önce zaten söylüyordu ama 1992 sonrasında yaşanılan 15-20 yıl KÖİ finansman modelinin ne denli riskli, verimsiz ve pahallı bir finansman modeli olduğunu o kadar açıkça gösterdi ki KÖİ’leri ta başından beri destekleyip Dünya Bankası ile birlikte gelişmekte olan ülkelerde çıkan krizlere müdahale ederlerken talep ettikleri yapısal uyum programlarında dayatan Uluslararası Para Fonu’nun (IMF’nin) iki iktisatçısı, Hui Jin ve Isabel Rial, 2016 yılında yazdıkları bir makalede şöyle dediler:

Hem gelişen hem de gelişmiş ülkelerde KÖİ’lerden kaynaklı büyük mali bedeller ve mali riskler ortaya çıkmaktadır. Hem geleneksel tedarik yöntemi, hem de KÖİ’ler, yapım ve talep riskleri gibi ortak proje risklerinden müzdaripler. Ancak, daha önce sözünü ettiğimiz hükümet kayırmacılığı ve KÖİ’lerin olası manipulasyonu, bu ortak proje risklerine bir katman daha ekliyor. Kifayetsiz bütçe tahminleri ve/veya istatistiki hesaplamalar, hükümetlerin KÖİ’lerin kamu borç ve açığı üzerindeki etkilerini ihmal etmelerine sebep olabiliyor. Sonuçta hükümetler, orta ve uzun vadede genelde beklenenden daha yüksek mali bedellere ve risklere maruz kalıyorlar.
Esra Çevik Gürakar’ın Mayıs 2018’de yayınlamış ve Türkiye’de Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) dönemine yoğunlaşmış “Kayırma Ekonomisi” kitabının önsözünde yazdıkları da bu iki IMF ekonomistinin çıkarımlarını destekliyor. Şöyle diyor Gürakar:

“Kamu varlıklarına el koyarak gerçekleşen zenginleşme (birikim)”, rant yaratma ve ranta el koyup rantı, iktidarı destekleyen toplumsal kesimlere stratejik olarak dağıtma AKP’nin süreğenliğinin en önemli sacayağıdır.

Ve şöyle devam ediyor:

Bu sistemin üç temel yapı taşı vardır: Bunlardan ilki, AKP hükümeti önceki hükümetlerden farklı olarak kanuni boşluklardan yararlanmak suretiyle değil de kanun yaparak rant yaratmaktadır. İkincisi, yaratılan bu rantları AKP hükümetiyle doğrudan siyasi bağlantıları ya da dolaylı ilişkileri olan özel sektör firmalarına dağıtmaktadır. Üçüncüsü ise AKP yerel düzeyde seçmenlere kaynakları tahsis etmenin yeni biçimlerini oluşturmuştur.

Talanın ekonomik yeraltı dünyası
Akerlof ve Romer’in tanımladığı talan da kabaca bu yukarıdakiler. Akerlof ve Romer talanı “maliyetini topluma ödeterek kar amacıyla iflas” olarak tanımladıktan sonra talanın nedenleri arasında yetersiz muhasebe kayıtlarını, esnek düzenlemeleri, talanı caydırıcı cezaların yetersizliğini ve hükümet garantilerini (hem borç hem de gelir garantileri) sayıyorlar.

Ve ekliyorlar:

Bu sapkın güdüler yalnızca bu garantilerin verildiği şirketlerde görülmez ve talan simbiyotik olarak diğer sektörlere de yayılır ve bir ekonomik yeraltı dünyası ortaya çıkar (altını ben çizdim). Hükümet garantilerinin verildiği sektördeki talancılar başka sektörlerdeki doğrudan bağlantılı olmadıkları şirketlerle bu şirketlerin sözlerini tutamayacaklarını bilseler de sözleşmeler imzalarlar ve gelecekte ne olacağına bakmaksızın onlardan bugün emdikleri gelirleri ceplerine indirirler.

Akerlof ve Romer şunu da diyorlar:

Durum bu ise, ekonomik değeri en çoklama normal ekomisinin yerine şimdi emilecek değeri en çoklama altüst ekonomisi geçer ki bu da şirketin şimdiki ekonomik net değerini eksiye iter. Şirket sahipleri, şimdi elde edeceklerini en çoklama yoluyla şirketten emebileceklerinin en çoğunu emmeye karar verdiklerinde, yaptıklarının şirketin gelecekteki net değerinde büyük düşüşlere neden olacağını bilseler bile şimdi emebileceklerinin en çoğunu emmelerini sağlayan bütün eylemler onlar için daha cazip olur.

Nitekim, en azından ülkemizdeki KÖİ sözleşmelerinde gözlediğimiz budur. Küçük bir örnek vermek için Bahadır Özgür’ün 4 Haziran 2018’de Duvar gazetesinde yayımladığı “Bu Faturtayı Onlar Ödeyemez” başlıklı makalesinden küçük bir bölüm:

Bir diğer borcunu yapılandırmak isteyen grup IC İçtaş-Astaldi. İçdaş ve İtalyan ortağının borcu 2.3 milyar dolar. Bu ikilinin her türlü garantiyi ve riski devletin üstlendiği Kamu-Özel İşbirliği kapsamında son aldıkları ihale Kuzey Marmara Otoyolu’ydu. İçdaş’ın KÖİ’lerden aldığı projeler ise saymakla bitmiyor: Neredeyse üç ilin nüfusu kadar yolcu garantisi verildiği söylenen Afyon-Kütahya-Uşak Uluslararası Zafer Bölgesel Havaalanı, Ordu-Giresun Havaalanı, Ankara-İstanbul Hızlı Tren Projesi’nin yanında Çileklitepe, Kemerçayır, Üçhanlar, Üçharmanlar, Kumköy gibi Karadeniz’e kurulan HES’lerin çoğu da onların. İçdaş’ın sahipleri Çeçen ailesinin toplam serveti 1.9 milyar dolara ulaşıyor. Kurdan 5 ayda 1.8 milyar lira kazanırlarken, yapılandırmak istedikleri borç ise 2.5 milyar lira daha yükseldi.

Akerlof ve Romer’in 1993’te dedikleri olmuş mu bu örnekte? Olmuş. Üstelik daha ne örnekler var ve bu gelen Kanal-İstanbul projesinde görün daha ne talanlar olacak. Ben demiyorum. Akerlof ve Romer’ın 1993 geliştirdikleri talan teorisi diyor.

Şimdi, Kanal-İstanbul olsun mu, olmasın mı tartışmasına bile girmeden soruyorum:

Sonucunun talan olacağını şimdiden bildiğimiz halde Kanal-İstanbul Projesi neden KÖİ finansman modeliyle fonlanıyor?

1 Bu makalenin birçok bölümü daha önce TMMOB Mimarlar Odası Ankara Şubesi ve Ankara Tabip Odası tarafından 11 Mart 2017’de düzenlenen Şehir Hastaneleri Sempozyumu’nun Kitapçığı’nda basılmış “Verimsiz ve Pahalı Bir Finansman Modeli: Kamu Özel Ortaklığı” başlıklı makalemden uyarlanmıştır.