Yeni çevre düzeni: Kes-Kopyala-Yamala

‘ÇED Kimi Koruyor?’ başlıklı dosyamızın son gününde avukatlar yeni çevre düzenlemesiyle rantın önünün açıldığını ve şirketlerin yeni düzenlemeyle kendilerine jet hızıyla rant kapısı yarattığını anlattı. Ayrıca şirketlerin ‘25 hektar’ oyunu ise dosyamızın son gününde gözler önüne serildi.

EMRE BATURAY ALTINOK: HUKUKUN BİR AĞIRLIĞI KALMADI

2009/7 sayılı genelgenin ekosisteme etkilerini daha o günlerde sezmiş ve dava açmıştık, ne var ki bu denli büyük bir yıkımlara neden olabileceğini kestirememiştik… 2009 senesinin Şubat ayının Cuma gününe denk gelen 13’üncü günü 2009/7 sayılı genelge yayımlandığında bu “uğursuz” düzenleme ile hukuk devletinin ilga edileceğini, yıkım ve eko-kırıma neden olunacağını dile getirmiş, ancak çevresel etkilerinin bu kadar yıkıcı ve büyük olacağını ve bu genelgenin yeni bir düzenin sembolü olacağını kestirememiştik. 13. Cuma genelgesi olarak adlandırdığımız genelgenin iki sacayağı vardı.
Birincisi, ÇED Yönetmeliği uyarınca hazırlanan projeler için verilen ÇED olumlu kararları hakkında mahkemelerce yürütmenin durdurulması/iptal kararları verildiğinde bu kararların gereğinin yerine getirilmesinin projenin inşaat çalışmalarının devam ettiği zamana denk gelmesi durumunda, can ve mal güvenliği açısından (heyelan, kayma-göçme, taşkın ve sel vb gibi) çok ciddi sakıncaların ve büyük çevre sorunlarının proje alanında yaptırılacak tespitler sonucunda proje sahibine, söz konusu güvenlik önlemlerinin alınmasına yönelik olarak makul süreler verilebileceği, bir diğer ifade ile bu makul süre içerisinde mahkeme kararlarına rağmen faaliyete devam edilebileceğini düzenleniyordu.

İkinci olarak ÇED olumlu kararları hakkında mahkemelerce verilen yürütmenin durdurulması/iptal kararları, hakkında ÇED olumlu kararı verilen ÇED raporunun bir ya da birkaç bölümüne ilişkin ise ve bu kararlar ÇED raporunun diğer bölümlerini olumsuz yönde etkilemiyor, bir diğer ifade ile kararın tümünün yeniden ele alınıp değerlendirilmesini gerektirmiyorsa; ÇED raporunun hazırlanmasına ilişkin tüm sürecin en baştan tekrarlanmasına gerek bulunmadığına ve raporun yamalanarak projeye devam edilebileceğini düzenliyordu.

Avukat Emre Baturay Altınok

ÇEVRE ‘YATIRIMCI’NIN ELİNE GEÇTİ

Birinci düzenlemeyle, mahkeme kararları can ve mal güvenliği gerekçe gösterilerek mahkeme kararlarına rağmen projelerde inşaat faaliyetlerine devam edilmesini; kaba tabirle çevrenin değil projenin sürdürülebilirliğini garanti altına alıyor. İkinci düzenleme ile yürütmenin durdurulması/iptal kararlarının gerekçesi dikkate alınarak, sadece eksik veya yetersiz görülen kısımların yeniden düzenlenen ÇED raporunun Bakanlığa sunulmasını müteakip rapora amiyane tabirle “yama” yapılarak ÇED olumlu kararı verilmesinin önünü açıyordu.

Bu düzenleme bir Truva atıydı, sistemin içine özenle yerleştirildi. Çevrenin yatırımcı tarafından “tam anlamıyla” ele geçirilmesine imkân verdi, çevresel korumanın bir bütün olduğunu reddetti. Hukuk devletini tahrip etmek için tasarlandı, yargının kendini ölümünü ilan ettiği bir yüksek mahkeme kararıyla “ak”landı, kendi kendini inkâr eden düzenleme olarak tarihe geçti. Bu kadar yaşayacağına kendisini kaleme alanlar bile ihtimal vermiyordu. 12 yılda ülkedeki tüm projelerde istisnasız uygulandı, gördüğümüz her yıkımda pay sahibi oldu.

GENELGE RANT İÇİN YÜRÜRLÜĞE KONULDU

Çevrenin korunmasına dair düzenlemeler içerdiği iddia edilen içeren bu genelgenin, aradan geçen 12 yılda çevre ile ilgili olmadığı, aksine inşai faaliyetlerin ve rantın sürdürülebilirliği için yürürlüğe konulmuş bir Truva atı olduğu çok net görüldü. Öyle ki genelgeyle mahkeme kararları can ve mal güvenliği gerekçesi ile uygulanmamaya, inşai faaliyetler hiç durmadan devam etti. Bu sürede yeni ÇED raporunun düzenlenmesi için proje sahiplerine zaman kazandırıldı. Genelgenin ikinci bölümü gereği mahkemelerin kararları “tadil edilen, bir paragrafı değiştirilen” ÇED olumlu kararları ile aşılmaya, makul süre ile devam eden inşaat yeniden yama ÇED olumlu kararları ile yeniden hukuki güvenceye kavuşturuldu. ÇED sürecinin bütünlüğü, halkın katılımı ilkeleri zedelendi, rapor çevresel etkilerin analizinden uzaklaşarak teknik verilerin tadil edildiği yama dosyalara dönüştürüldü. Öyle ki her bir mahkeme kararında kopyala yapıştır ile paragraf veya rakamlar değiştirildi, yama raporlar onaylandı.

Oysa genelge ile düzenlenen alanda muğlak o kadar çok şey vardı ki aradan geçen 12 senede bu sorulara cevap bulunamadığı gibi, piyasa kendi kurallarını ve ağırlığını çevreden değil yatırımdan yana koydu. ÇED sürecinin de korunan alanlar ile ilgili yurttaşa ve doğaya sağladığı görece avantajları da bu genelge uygulamaları ile yok edildi.
Örneğin; ÇED olumlu kararı hakkında mahkemelerce yürütmenin durdurulması/iptal kararı verilmesi halinde iptale neden olan kısmın ÇED raporunun diğer bölümlerini olumlu/olumsuz etkilediğine kim karar verecekti belli değildi. Uygulamada buna bakanlığın karar verdiği görüldü.

Mahkeme kararlarının yorumunda bile ihtilafa düşülen ülkemizde, davacılar, yatırımcı ve Bakanlıkça yorum konusunda ters düşülürse ne yapılacağı konusunda bir açıklık yoktu. Türk iş hukukundaki işçi lehine, tüketici hukukunda tüketici lehine yorum ilkesi, bu genelgenin açtığı yolla çevre hukukunda tam tersi bir bakış açısı ile yatırım ve sermaye lehine yoruma dönüştürdü.

Yeni düzenin adına teredütsüz ‘Kes- Kopyala- Yamala’ dönemi diyebiliriz. Öyle ki bu sistem de kendi rantını çok kısa sürede yarattı. Yeterlilik sahibi proje şirketlerine hazırladıkları raporlarda iptal edilen bölümler ile ilgili neden diye sorulmadı, “bilimsel” eleştiri getirilmedi, hesap sorulmadı, “yeterlilik belgeleri” tartışılmadı, bu şirketler büyük kazanç elde ettikleri raporlarını bir anda savunmayı bırakıp, kendi raporlarına yaptığı yamalar üzerinden yeni kazançlar sağlamaya çok hızlı uyum sağladılar.

TALAN ŞİRKETLERİ KENDİLERİNE KAZANÇ KAPISI YARATTI

İşin ilginç yanı, mahkeme kararıyla yamalanmasına bakanlıkça karar verilen bölümlerin yeniden hazırlanmasının raporun bütünlüğü bozduğuna ne bakanlık ne raporu hazırlayan “yeterlilik” sahibi şirketlerce inanıldı. Üstelik bu raporları hazırlayan yeterlilik belgesi sahibi şirketler sisteme jet hızıyla uyum sağladı, raporundaki iddiaların arkasında durmayı bir kenara bıraktı, kendilerine yeni kazanç kapıları yarattı, en hevesli dönemlerini kes-kopyala-yamala dönemi ile yaşamaya başladılar. Böyle olunca her alanda olduğu gibi çevresel etkiler alanında da“-mış gibi” dönemini 2009/7 genelgesi ile daha derinleştirdik, çelişkiler daha da keskinleşti. Hukukun ruhu bir kenara sözünün de bir ağırlığı kalmadı. İşin üzücü kısmı, bu genelge ile ilgili açılan davalarda, Danıştay 14. Dairesi’nce davaların reddine karar verilerek, “faillere” bu anlayışın pekişmesinde cesaret de verildi. Üzülerek söylemeliyim ki tüm uğraşlarımıza rağmen hâlâ bu dönemi yaşıyoruz, etki ve sancılarını her geçen gün daha derinden hissediyoruz.

CÖMERT UYGAR ERDEM: 25 HEKTAR SORUNU: KÜÇÜK PARÇA İLE BAŞLA, BÜYÜTEREK DEVAM ET

ÇED süreçleriyle ilgili tartışmadaki önemli başlıklardan biri de 25 hektar sorunu olarak adlandırabileceğimiz, ruhsat alanının belli bir kısmının çalışma alanı olarak gösterilmesi suretiyle ÇED raporu hazırlama yükümlülüğünün bertaraf edilmesi. Tartışmanın içeriği şu önermeye dayanıyor: “Maden çıkartılacak alanların tespitinde, ruhsat hukuku ve aşamasına bakılmaksızın, maden işletme ruhsatında verilen alanın tamamının göz önüne alınması, bu kapsamda değerlendirme yapılması, yapılacak faaliyetin bütünün değerlendirilerek çevresel etkilerin tam anlamıyla ortaya çıkartılması gerekmektedir.”

Uygulamada, ruhsat sahasının 25 hektardan küçük olacak bir parçası çalışma alanı olarak gösteriliyor ve bu sayede ÇED raporu hazırlama yükümlülüğünden kaçınılıyor, daha kısa süreli ve daha dar kapsamlı proje tanıtım dosyası hazırlanıp ÇED gerekli değildir kararı alınıyor.

Avukat Cömert Uygar Erdem

Bu konu, ÇED davalarında yoğun olarak tartışılıyor. Danıştay ve idare mahkemelerinin, ruhsat sahasını esas alarak ÇED raporu hazırlama yükümlülüğü tespit edilmelidir yönünde içtihat oluşturunca, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ÇED Yönetmeliğinde bu içtihadı bertaraf edecek bir düzenleme yaptı. Ekoloji Kolektifi bu düzenlemeyle ilgili Danıştay’da dava açtı.
Bakanlığın ÇED yönetmeliğindeki değişikliğinin Danıştay tarafından yürütmesi durdurulunca, Maden Lobisinin Bakanlık yetkilileri ile çektirdikleri fotoğraflar ile oluşturulan kamuoyu baskısı Danıştay İdari Dava Daireleri kurulunun, o ana kadar gelen tüm içtihadı ters-düz ettiği yeni bir karar ile sonuçlandı. Nitekim, sonrasında, yönetmelik maddesi ile ilgili açılan davalarda da benzer yönde kararlar geldi. Yani, Danıştay eli ile proje kapasitesi düşük gösterilerek ÇED raporundan kaçma yoluna hukuki zemin hazırlandı.

DANIŞTAY’IN KAPASİTE ARTIŞI İŞARETİ

Danıştay gerekçesinde, “ÇED Yönetmeliğindeki kapasite artışına ilişkin düzenlemeye işaret ederek, toplam çalışma sahası 25 hektardan büyük olduğunda zaten ÇED raporu hazırlama zorunluluğu doğacak” diyerek, mevcut tartışmaya karşı bir savunma argümanı geliştirdi. Danıştay’ın açtığı yolun uygulamada nelere mal olduğu Sayıştay’ın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı 2019 isimli raporuna yansıdı.

Sayıştay’ın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile ilgili raporunda, ÇED Raporu ya da Proje Tanıtım Dosyası hazırlaması gereken bazı işletmelerin, söz konusu belgeleri hazırlamamak için kapasitelerini olması gerekenden daha düşük gösterdiği tespit edildi. Sayıştay’a göre; yatırımcı kişi ya da kuruluşların, ÇED raporu hazırlamamak için; ÇED Gerekli Değildir kararı alabilmek için ya da kapsam dışı kalabilmek için kapasitelerini ya da ÇED sahalarını olduğundan farklı gösteriyor. Yatırımcılar bu amaçları için, yapacakları yatırımı parça parça işletecek farklı isimlerdeki şirketler üzerinden ya da bitişik ve işletmecisi aynı olan ruhsat sahalarından ayrı ayrı sundukları belgelerle gösteriyor. (...) Maden çıkartılacak alanların tespitinde, ruhsat hukuku ve aşamasına bakılmaksızın, maden işletme ruhsatında verilen alanın tamamının göz önüne alınması, bu kapsamda değerlendirme yapılması, yapılacak faaliyetin bütünün değerlendirilerek çevresel etkilerin tam anlamıyla ortaya çıkartılması gerekiyor.

YAKUP OKUMUŞOĞLU: DOĞANIN DEĞİL DOZERİN KAZANMASI SAĞLANDI

Çevre Kanunu’nun 2. maddesinde ‘çevresel etki değerlendirme kavramı’ tanımlanmış, yönetmelikte ise ÇED sisteminin işleyişi düzenlenmiştir. Hukukumuzda ÇED sistemine tabi uygulamaların denetimi ya idari yolla, ya da yargısal yolla mümkün olabiliyor. Üçüncü bir yol olarak siyasi denetimden bahsetmek mümkün olabilir.

ÇED uygulamasının idari yolla denetimi; görmezden gelme, duymama, ya da denetim yapılsa bile cezaların caydırıcı olmaması nedeni ile yetersiz. Bu sebeple de uygulamada daha çok yargısal denetim kullanılıyor. Ancak yargı yolu ile denetim Anayasa’nın 25/4 ve İdari Yargılama Usul Kanunu’nun 2/2. Maddesi’nde yer verildiği üzere yerindelik denetimi yasağı ile sınırlandırılmış mahkemelerin ‘kamu yararı’ gerekçesi ile kararlar vermelerinin önüne geçildi.

Böylece ÇED kararları bakımından yargı yoluyla denetim daha çok raporun yönetmelikte öngörülen şekle uygun olarak hazırlanıp hazırlanmadığının denetimine indirgendi. Böylece mahkemelerce iptaline karar verilen ÇED raporlarının; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı lehine bir karar verilinceye kadar yenilendiği bir süreç oluşturuldu. Tabi, her seferinde sahada çalışmalar da yeniden başlıyor, yeni bir yürütmeyi durdurma ya da iptal kararı alınıncaya çalışmaların sürmesi sağlanmış oluyor.

Avukat Yakup Okumuşoğlu

Diğer bir konu da 2012’de yapılan değişiklikle İYUK 27’inci maddesinin; “Davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir. Yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkânsız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur” şeklinde sokulmak sureti ile ve yerindelik denetimi yasağı ile mahkemelerin mesela ‘kamu yararı’ gerekçesi ile karar vermeleri engellenirken, hızlıca yürütmeyi durdurma kararları vermelerinin de önüne geçildi. Bu düzenleme ile yürütmeyi durdurma kararları pratikte davanın sonuna kadar ötelendi ve fiilen kullanılamaz hale getirildi. Zira yürütmeyi durdurma kararının genel uygulamada idarenin savunması sonrası verilebilmesi yanında ivedi durumlarda dahi gerekçeli olmasının gerekmesi teknik uzmanlık gerektiren ÇED konusu projeler bakımından bilirkişi incelemesi gerektirmiş, böylece 4-5 aydan önce yapılamayan bilirkişi incelemesi sürecinin sonuçlanmasına kadar yürütmeyi durdurma kararı verilmesinin önüne geçildi. Tüm bu uygulama pratiği içinde özellikle çevre koruması konusunda etkili hukuka ulaşmanın mümkün olmadığı açık olup, bu tasarım ile yargının hızı bilinçli olarak dozerin hızının gerisine düşürülerek doğanın değil ama her seferinde dozerin kazanması sağlandı.