Yeni ekonomi programı: IMF'nin rolü ne?

OĞUZ OYAN

30 Eylül’de açıklanan ikinci Yeni Ekonomi Programı (YEP-II) birincisine (YEP-I) kıyasla daha az ciddiye alındı. Bunun birkaç nedeni var. Bir kere üç yıllık Orta Vadeli Programların (OVP) ciddiyeti uzun zamandır aşınmıştı. Buna YEP-I de (2019-2022) katkıda bulundu. Zaten tartışmalı olan program hedefleri, hem 2018 hem de 2019 yıllarının uygulama sonuçlarıyla büyük ölçüde uyumsuz kaldı. İzleyen yılların hedefleri de korunamaz durumdaydı.

İkincisi, YEP-II’nin ekonomik hedeflerinin iç tutarlılığı daha başlangıçta kuşkular yarattı. Özellikle ekonomik büyüme ile cari denge verilerinin abartılı olması ve birbiriyle uyumsuzluğu dikkat çekiciydi. Bir başka örnek, bütçe açığına ilişkin sunulan farklı rakamlardı. Bakanın sunuşuna katılanlara dağıtılan metindeki veriler ile (ki bunlar Bakanlığın internet sitesindeki 45 sayfalık metindekilerle aynıdır) Bakanın sunuşundaki verilerin farklı olması, eşi görülmemiş bir ciddiyet noksanlığıydı. Üçüncüsü, ekonomi kamuoyu mevcut ekonomi yönetiminin karar alma biçimlerinden, bu yönetimin ekonomiye bir disiplin verme kapasitesinden büyük ölçüde umudunu kesmişti. Dolayısıyla, daha az sorunlu başlangıç hedeflerine sahip olsa bile YEP’lerin artık ilgi odağına yerleşmesi güçtü.

IMF NE ÖLÇÜDE MÜDAHİL?

Geriye kalan tek tartışma başlığı IMF’nin programa ne ölçüde müdahil olduğu üzerine oluyordu. Kimilerine göre, IMF bu kadar kötü bir programa onay vermiş olamayacağına göre, YEP-II tamamen AKP sorumluluğunu taşıyor olmalıydı. Bu görüş sahipleri, istemeseler de, IMF’nin çok fazla hata yapmayan güvenilir bir finans kurumu olduğunu ima etmiş oluyorlardı. Gerçeklerle bağdaşmayan bu imaların çok daha büyük değerlendirme hatalarına yol açacağı açıktı.

Bunun karşısındaki görüşler, Türkiye’de ve özellikle AKP yönetimi altında IMF müdahalesi olmayan bir program ve bütçe oluşturulmasının tasavvur edilemeyeceğini vurguluyordu. Bu görüşün ayrıntılı ve belgeli açılımlarını Korkut Boratav Hoca uzun zamandır yazılarında işliyor. Son örneği de 4 Ekim 2019’da Sol Haber Portalı’nda yayımlandı.

Bu yıl siyaset alanı da bu tartışmaya katıldı. Çünkü IMF heyetinin, kamuoyuna hiç yansımayan iktidar temaslarından sonra muhalefet partileriyle kamuoyuna yansıyan temaslar kurmuş olması, AKP’lilerce üzerlerine yapışan IMF’cilikten –muhalefeti suçlayarak- kurtulma fırsatına dönüştürülmek istenmişti. Muhalefet de, izleyen günlerde açıklanan YEP-II’nin bir IMF programı olduğuna hiç olmadığı kadar vurgu yapmayı tercih etmişti. Aslında IMF ile görüşmeyi reddetmeyi bir politika anlayışına dönüştürememenin sonuçlarıydı bunlar.

IMF’nin, programın cari yıl ve belki biraz da izleyen ilk yıl dışındaki yıllar için genel denge ve hedeflerin iç tutarlılık sorunlarıyla daha az meşgul olduğunu düşünmek yanlış olmayabilir. Çünkü izleyen yıllar için nasılsa zamanı geldiğinde müdahale imkânları doğacaktır. Ama bu, IMF’nin gerek YEP’in gerekse Bütçe’nin bazı temel harcama ve gelir kalemlerine, bazı maliye ve para politikası tercihlerine özel bir ilgi göstermediği anlamına gelmez.

YEP-II AYRINTIDA NE GETİRİYOR?

IMF aslında özel önem verdiği ekonomik-mali çıpalar üzerinden programı denetimi altında tutma yolunu tercih ettiğini fazlaca gizlemiyor. Artık daha ayrıntılı inceleme olanağı bulduğumuz YEP-II’nin (Hazine ve Maliye Bakanlığı sitesi, “YEP 2020-2021-2022, Değişim Başlıyor”) bu çıpalara ilişkin verileri bolca sunduğunu görüyoruz.

IMF çıpalarının en genel ve demirbaş olanı, Merkezi Yönetim Bütçesi (MYB) ve merkezi bütçe dışındaki kamu kurumlarını da içeren Kamu Kesimi Genel Dengesi (KKGD) üzerinden kurulan kontrollerdir. IMF programlarının değişmezlerinden biri, ödemeler dengesi sorunları olan borçlu ekonomilerin kamu kesiminde birincil fazlalar vermesini sağlamak, böylece borç geri ödemelerini güvenceye almaktır. Birincil fazla, merkezi bütçe ve kamu kesimi genelinde, faiz harcamaları hariç tutulduğunda kamu gelirlerinin kamu giderlerini aşması anlamındadır. 2019 kriz yılında bunun tam tersinin yaşanmış olduğu anlaşılmaktadır: 30 Eylül’de sunulan YEP-II’ye göre, Merkezi Yönetim Bütçesi 2019’da 21,9 mr TL’lik bir birincil açık verecektir. YEP, 2020-22 döneminde bunun birincil fazlaya dönüştürülmesini öngörmektedir. Bunun yolu da kamu harcamalarını kısmak ve/veya kamu gelirlerini arttırmaktan geçmektedir. Dolayısıyla kamu maliyesinin sıkılaştırılması, yani toplumsal gereksinmelerin kolektif tüketim biçimlerinde hissedilir bir gerilemenin ortaya çıkması beklenmelidir. Bu, IMF denetimine uyulduğunun açık bir göstergesidir. (KKGD için de benzer bir süreç öngörülmektedir).

IMF’NİN ALT ÇIPALARI

Bu genel çıpanın bazı kalemleri alt çıpalar olarak iş görür. Kamu sabit sermaye yatırımlarının geriletilmesi veya düşük tutulması buna örnek verilebilir. YEP-I’de 2019 yılı için kamu sabit sermaye yatırımlarının yüzde 36 oranında geriletilmesi öngörülmüştü. Şimdi YEP-II’de bunun gerçekleşme tahmininin yüzde -28,7 olduğunu görüyoruz. Üstelik 2020 için de kamu yatırımlarının gene yüzde 14 gerilemesi programlanmaktadır. İzleyen yıllar için ise ılımlı artışlara yer verilmektedir. Bunun sonucunda kamu yatırım harcamalarının GSYH içindeki oransal düzeyi 2018 için yüzde 3,8’den, 2019’da yüzde 2,7’ye ve izleyen yıllarda da yüzde 2,1’e gerilemektedir. Türkiye’de bu oranın 1980’lerde yüzde 20’ye yakın düzeylerde olduğunu dikkate alırsak, IMF’nin gözetimi altında sürdürülen liberalleşmede alınan mesafeyi daha iyi ölçebiliriz.

Diğer bir alt çıpa veya baştan sayarsak üçüncü çıpa, iktidarın doğrudan belirlediği kamu çalışanları ücretleri üzerinden hem genel kamu kesiminin personel giderlerinin sınırlandırması hem de dolaylı olarak bütün birincil/ikincil bölüşüm ilişkilerine müdahale etmesidir. Burada ödünsüz bir programın sürdürüldüğü görülmektedir. Aslında bunu, “enflasyon hedeflemesi” üzerinden kamu personel ve transfer harcamalarının esas itibariyle (esas itibariyle çünkü üst kademe kamu yöneticileri ücretleri ile sermayeye dönük transferler bunun dışında tutulur) beklenen enflasyona endekslenmesi olarak teknik bir kalıba sokabilirsiniz. YEP-II (s.9) bu yönteme, “enflasyonda atalet etkisinin sınırlandırılması” diyor. Aslında yapılan şey, geniş emekçi kesimlerin reel gelir düzeylerinin sürekli bir aşınma sürecine sokulması veya enflasyonun/krizin yükünün bu kesimlere taşıtılmasıdır.

Dördüncü çıpa, kamunun yönlendirdiği bazı temel mal ve hizmetlerin fiyatlarının oluşumunda bu defa beklenen enflasyon yerine daha yüksek seyreden gerçekleşen enflasyon verilerinin dikkate alınması hatta elektrikte, doğalgazda olduğu gibi diğer maliyet etkenlerinin (kur yükü, yüksek birim fiyattan satın alma garantileri, dağıtım firmalarının basınçları, vs.) eklenmesiyle, gerçekleşen enflasyonun da misliyle aşılmasıdır.

Beşinci çıpa, beklenen enflasyondan da bağımsız olarak bazı ekonomik ve sosyal transfer harcamalarının IMF’ye verilmiş taahhütler çerçevesinde sınırlı tutulmasıdır. Örneğin tarımsal destekler son yıllarda beklenen enflasyon kadar dahi arttırılmamakta ve milli gelire oranı hızla gerilemektedir. 2000 yılından gelen tarımda dönüşüm programının Doğrudan Gelir Desteği gibi bazı araçları çoktan devreden çıkmış olabilir, ancak tarımsal destek ödeneğinin GSYH’nın yüzde yarımının dahi altında tutulması çok temel bir çıpa olarak devrededir. Bunun IMF disiplini olmadan AKP türü bir parti tarafından bu kadar kararlılıkla sürdürülmesi mümkün olamazdı. Bununla birlikte, YEP-II bir yandan da Onbirinci Plan’da da gördüğümüz aldatmacayı sürdürmektedir: Gıda enflasyonunu düşürmek için sulama ve sera yatırımları yapılacağını söylerken (s.10), tarımsal destek bütçesinin buna göre arttırılacağını hiç dile getirmemektedir!

IMF heyetinin, kamuoyuna hiç yansımayan iktidar temaslarından sonra muhalefet partileriyle kamuoyuna yansıyan temaslar kurmuş olması, AKP’lilerce üzerlerine yapışan IMF’cilikten –muhalefeti suçlayarak- kurtulma fırsatına dönüştürülmek istenmişti. Muhalefet de, izleyen günlerde açıklanan YEP-II’nin bir IMF programı olduğuna hiç olmadığı kadar vurgu yapmayı tercih etmişti.

Altıncı çıpa, “yapısal reformlar” alanındadır. Ücretlilerin son korunma mekanizmalarından olan kıdem tazminatının tasfiyesi gündemdedir. IMF-sermaye-iktidar üçlüsünün bu ortak projesinin bu defa bireysel emeklilik fonları içinde “Tamamlayıcı Emeklilik Sistemi” (TES) adıyla eritilerek görünmez kılınmaya çalışıldığı anlaşılmaktadır. YEP-II, “Temel Hedefler” içinde yer verdiği TES’in işlevini hiç gizlememektedir: “Ekonomimizin uluslararası sermaye hareketlerindeki oynaklığa dayalı kırılganlığını azaltacak, reel sektöre TL cinsinden ucuz ve uzun vadeli kaynak sağlayacak bir TES sosyal tarafların mutabakatı ile kurulacak ve sermaye piyasalarını derinleştirecek kapsamlı bir reform paketi devreye sokulacaktır”. Kıdem tazminatı fonu gibi aşınmış ve tepki çeken bir proje yerine düşünülmüş olan TES tarzı bir fonun hem ücret maliyetlerinin aşağıya çekilmesi, hem işgücünün istihdam güvencesinin son kalesi olan bir savunma düzeneğinin tasfiye edilmesi, hem devletin ve sermayenin ucuz ve uzun vadeli bir kaynağa kavuşması bakımından sayısız “işlevleri” olacaktır. Eğer sendikal tepki cılız kalırsa, yeni bir İşsizlik Sigortası Fonu kapıdadır.

Bu çıpaların sayısı arttırılabilir: “Esnek çalışma biçimlerinin” yaygınlaştırılmasından (s.18) kamu harcamalarının maliyetinin adaletsiz bir vergi sistemi ve politikası üzerinden topluma yıkılmasına, çeşitli geçiş ücretleri, harç ve resimler, piyasalaştırılan kamu hizmetleri yoluyla neoliberal birikim modelinin acımasızca topluma dayatılmasına vurgu yapılabilir.

IMF ile AKP iktidarı arasında olası bazı tâli uyuşmazlık noktalarınınolması (KÖİ ve YİD üzerinden kamu harcama ve ihale disiplininin bozulması, kaynak savurganlıkları, yolsuzlukların “makul” sınırları aşması gibi) abartılmamalıdır. Amaç birliği olunca araçlardaki bazı uyumsuzluklar sorun yapılmaz.

YEP’E İÇERİLMİŞ GİZLİ BİR İTHAL İKAMECİLİK Mİ VAR?

YEP-II’nin önceki YEP’ten bile daha tutarsız cari işlemler dengesi-ekonomik büyüme eşleşmeleri var demiştik. 2020-22 sürecinde yüzde 5’lik bir büyüme oranının sıfıra yakınsayan bir cari açıkla gerçekleşebilmesi Türkiye ekonomisinin mevcut dinamikleri bakımından mümkün görünmüyor. Acaba bu konuda Programda ne gibi açıklamalar var, acaba çok güçlü bir ithal ikameci program mı öngörülüyor sorularını sorarak ayrıntılı bir incelemeye başvurduk. (Şunu unutmadan: İthal ikameci bir programın kısa erimde sonuç vermesi söz konusu olamayacağından ilk yıldan itibaren cari açıktaki güçlü gerilemeyi açıklamak gene de mümkün olamayacaktır).

Programın “Cari İşlemler Dengesi” başlığını taşıyan bölümünde (s.19-22), bu dengede kalıcı iyileşmeler sağlayacak üç hedef sayılmaktadır: “-Yüksek katma değerli ürünlerin ihracatının arttırılması; -yerlileşme yoluyla ithalata olan bağımlılığın azaltılması; -turizm gelirlerinin önemli derecede arttırılması.” Bunlardan birinci ve üçüncüsü eski temennilerdir. İkincisi yani ithal ikameci sanayileşme, 1980 öncesi Türkiye’sinde planlı bir kalkınma/sanayileşme modeli çerçevesinde belirli bir başarıyla uygulanmış ama 1980 sorasının IMF politikalarıyla gündemden çıkarılmış bir politikadır. Şimdi buna gene IMF denetimi altında nasıl dönüş sağlanacaktır?

Buradaki çelişkiyi bir yana bırakarak, YEP-II’nin bu konuda hangi düzenekleri öngörmüş olduğunu metinde taradık. Bulgular özetle şöyle:
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı sorumluluğunda: -“İnşaat sektöründe yerel üretim, ithal ikameci politikalarla desteklenecektir” (s.26); - Sağlık Bakanlığı sorumluluğunda: “ Aşı, ilaç, tıbbi cihaz ve tamamlayıcı kitleri üretilecektir”(s.36).

Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı sorumluluğunda: -“İmalat sanayiinin dijital dönüşümü için Dijital Dönüşüm Merkezleri kurulacaktır” (s.38) ; - “Teknoloji Odaklı Sanayi Hamlesi Programı çerçevesinde kimya, ilaç, motorlu kara taşıtları, deniz taşıtları, raylı sistemler, makine, yarı iletkenler, elektrik-elektronik, savunma, havacılık ve uzay sektörlerindeki yatırımlara AR-GE ve ÜR-GE ve yatırım destekleri verilecektir.” (s.38 ve 17).

Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı da lokomotif, demiryolu araçları ve dizel motorun yerli ve milli olarak tasarımını yaparak üretimini sağlamakla görevlendirilmekte, bu arada özel hukuk hükümlerine tabi bir şirket kurulmasını da üstlenmektedir (s. 38).

“ Yerli üretim ve teknolojik kabiliyetlerin geliştirilmesinde üst düzey karar almak üzere CB başkanlığında bir ‘Sanayileşme İcra Kurulu’ oluşturulacaktır” (s.17) denilerek yeni bir üst kurul müjdelenmektedir!

Peki, bunların bütününden ne çıkarmalıyız? Bunlar henüz niyet beyanı aşamasında önerilerdir ve bunlara bakarak ışık hızıyla bir ithal ikameci modele geçilemeyeceği herkesin malumu olmalıdır. Herhalde herkesten önce IMF uzmanlarının malumu olmalıdır ki bu niyet beyanlarını “zararsız” bularak geçmişlerdir.

AKP, bu niyet beyanlarında bile 17 yılı gecikmiştir. Ama aslında daha büyük bir tahribatın uygulayıcısı olmuştur: Türkiye’nin sanayisizleştirilmesi ve plansızlaştırılması sürecinde IMF ile birlikte baş uygulayıcıdır. Şimdinin “kurtarıcı” figürleri olmaya çalışan A. Babacan ve M. Şimşek, bugünkü bakandan bile daha ağır sorumluluk taşımaktadırlar. Hepsinin üstündeki yerli ve milli sorumlumuz da malumdur.