İşsizlik fonunun sınıfsal özü

İşsizlik Sigortası Fonu (İSF) Haziran 2000’de yürürlüğe girdi. Fonun bu tarihte yürürlüğe girmesi, aynı dönemde tasfiye edilen “Zorunlu Tasarruf” kesintilerini -en azından işçilerden tahsil edilenleri- bu Fon'a aktarma kolaylığına bağlıydı; işçi ve işveren için kesinti oranları benzer olacağı için, itirazsız bir geçiş senaryosu kurgulanmıştı. “Devletlilerin” (o zamanlar siyasetçi ve bürokrasi ortaklığının) hesapları da bununla uyumluydu: Hazine’nin elinin altındaki bir Fon havuzu biterken, yeni bir finansman havuzu yaratılmış ve böylece bir finansman boşluğuna izin verilmemiş oluyordu. Üstelik, bir sigorta dalını nihayet Türkiye’ye getirmenin politik çalımı da atılabilirdi.

Bununla birlikte bu hızlı geçişin bir başka önemli nedeni daha vardı: IMF ve DB’nın çok kapsamlı istikrar ve yapısal dönüştürme programı aynı yılın başından itibaren uygulamaya girmişti. Bu, kuşkusuz rastlantısal değildi. Uluslararası finans kuruluşları, birçok yapısal dönüşüm (finans ve tarım kesimleri “reformları”, özelleştirmeler, devleti küçültülmesi, kamu yönetimi ve özerk kurullar alanlarınının yeniden yapılandırılması) yanında, kamunun dış borç yükünü hızlı bir tempoda azaltmayı planlamaktaydılar. Kurulan İSF’nin, Hazine’nin iç finansmanını kolaylaştırması ve kamu borçlanmasının özel sektör aleyhine yaratabileceği dışlama etkisini azaltması beklenirken, aynı zamanda Kamu Kesimi Genel Dengesi'nde birincil fazla oluşumuna katkı yapması beklenmekteydi. Nitekim, İSF varlıkları kamu dengesinde uzun süre GSYH’ya oranla yüzde yarım civarında birincil fazla oluşumuna katkı yapacaktır.

Esasen İşsizlik Ödeneği (İÖ) uygulaması yasa gereği Mart 2002’de başlayacağı için İSF bu tarihe kadar yalnızca prim biriktirmekle meşguldü. İzleyen dönemde de uzun süre bu durum pek değişmeyecekti: İÖ'nin aşırı sınırlı tutulmasını sağlayan yasal kısıtlar, Fon gelir-gider dengesinin çok uzun süre çok büyük fazlalar vermesine yol açacaktır. Bu da aslında Fon'un kuruluş amacıyla birebir örtüşecektir.

İŞSİZLİK SİGORTASINI “UYGULAMAMA” YASASI

4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu, adeta işsizlere İÖ vermemek üzere kurgulanmıştı. Eğer İÖ verilmek zorunda kalınırsa, bu durumda da mümkün olduğu kadar az ve kısa süreli olmalıydı. Maksat, Hazine’nin ve sermayenin emrine sunulacak fonların eksilmemesiydi.

Biraz daha açalım: Birincisi, İÖ'ye hak kazanma koşulları inanılmazdı:

Sigortalı işçinin iş sözleşmesinin kendi istek ve kusuru olmadan feshedilmiş olması;

İş sözleşmesi feshedilmeden önceki son üç yılda 600 gün çalışılmış olması;

Fesihten önceki son 120 gün sürekli çalışılmış olması;

İşsizlik sigortası primlerinin kesintisiz ödenmiş olması.

Bunlara, işverenin kötü niyetli istihdam politikalarını da eklersek (kestiği primleri yatırmamak gibi), Fondan yararlanabilmenin gerçekten aslanın ağzında olduğu anlaşılır. Kayıtdışı emekçilerinse zaten tanım gereği her türlü sosyal sigorta kapsamı dışında olduğu açıktı.

İkincisi, İÖ'ye hak kazanmayı başarırsanız, yararlanma süreniz 6, 8 ve 10 aylık sürelerle sınırlı olacaktır. Gerçekte en çok 6 aylık sürenin uygulandığını tahmin edebilirsiniz. Avrupa ülkelerindekine kıyasla bunun bir göstermelik uygulama olduğu açıktır.

Üçüncüsü, İÖ'nün çok yetersiz düzeyidir. Asgari ücretli bir çalışan için tavan, net asgari ücretin yarısı, iki asgari ücret geliri olan için net asgari ücret kadardı. Daha yüksek ücret gelirleri için daha fazla prim ödense de, hak kazanılacak İÖ tutarı net asgari ücreti aşamamaktaydı. Çalışanların büyük bölümü asgari ücretten beyan edildikleri için, İÖ’nün ortalama düzeyi net asgari ücretin yarısını pek aşmamıştır.

İSF'nin cazibesini ücretliler bakımından önemli ölçüde azaltan bu sınırlamalar, aslında İSF’nin işgücü piyasasında daha köklü bazı dönüşümlere kaynaklık etme fırsatının da “kaçırılmasına” yol açmıştır. Eğer İSF, yüzü işçiye dönük olup bir de bir iş güvencesi yasasıyla birlikte yürürlüğe girmiş olabilseydi, bu sigortanın kayıtdışılığı önleyici bir işlev de üstlenmesi pekala mümkündü. Ama bunun, yasa koyucunun öncelikleri arasında hiç yer almadığına zaten değindik.

Bütün bu olumsuzlukların düzeltilmesi için yapılan eleştirilerin, sendikal/siyasal tepkilerin, muhalefetin yasa tekliflerinin 20 yıldır görmezden gelinmesi, bu Fon'un sermayenin emrinde kalması için gösterilen sınıfsal kararlılığın sağlam bir göstergesidir. O kadar ki Fonda yapılan tek değişiklik, başlangıçta yüksek tutulan işveren, işçi ve devletin prim kesintilerinde (toplamda yüzde 7), henüz 2002’den itibaren sermayenin talebiyle indirime gidilmesi ve toplamda yüzde 4’e düşürülmesi olacaktır. Fonda iyileştirme vaatleriyle iktidara gelen AKP de, beklenilebileceği gibi, çok daha pervasız bir sermaye partisi gibi davranacaktır.

İSF “AMACI DIŞINDA” MI KULLANILIYOR?

Buraya kadar yapılan açıklama, İSF’nin yasal amacının dışında kullanıldığının pek söylenemeyeceğini, çünkü yasanın mimarisinin zaten amaç dışı kullanıma uygun kurgulandığını bize gösterdi. İSF uygulamasının gösterdiği bir başka şey, AKP’nin, yasanın sınırlarını dahi zorlayarak Fon'u ardına kadar sermayeye açması olacaktır.

İSF gelir-gider dengesizliği hep yaşadı ama bu, bütçelerde görülenin tersine, son yıllara kadar yüksek gelir fazlaları biçimindeydi. Bunu mümkün kılan şey de yasanın yarattığı dengesizlikti: “Prim ödeyen yükümlüler ile İÖ’den yararlanan haksahipleri” arasında açıklık inanılmaz boyuttaydı. 2002-2021 döneminde İÖ için başvuran 14,7 milyon emekçiden yalnızca 8,3 milyonu ödeneğe hak kazanabilmişti!

Sayısal verilerin daha kolay izlenebilmesi için ekteki çizelgeyi oluşturduk. (Buradaki veriler, daha ayrıntılı bir çalışmamıza dayanmaktadır). 2000’den 2015 sonuna kadar Fon’a toplam girişler (birikimli prim artı nema gelirleri) 128,7 milyar TL olurken, aynı tarihte Fon Varlığı (gelir-gider farkı olarak birikimli fon bakiyesi) 93,1 milyar TL olmuştu. Bu 128,7 milyarın sadece 10,6 milyar TL’si yani yüzde 8,2’si İÖ olarak işsize ödenebilmişti! Fon'un toplam harcamaları ise (128,7-93,1=) 35,6 milyar TL’yi bulmuştu; yani işsize ayrılandan 25 milyar lira fazla! Peki, bu nereye gitmişti?

Birincisi, devletin mali sömürüsüdür. 2008-2013 arasında, İSF’den bütçeye GAP yatırımları gerekçe gösterilerek “pay” aktarılmaya başlanmıştır. Bu payların toplamı 13 milyar TL’yi bulmuş yani o zamana kadarki İÖ toplamını aşmıştı! (Bu payların faizleriyle birlikte geri döndürülmesi, sendikal ve siyasal gündemin parçası yapılmalıdır).

Devletin mali sömürüsünün süreklilik taşıyanı ise, Fon varlığının enflasyon oranının altında değerlendirilmesidir. 2015-2018 döneminde Fon varlığının ortalama yüzde 92,3’ü uzun vadeli devlet tahvillerine bağlanmışken, kalanı da kamu bankalarında mevduat olarak tutulmaktaydı. (Fon'un nakit ihtiyacının büyüdüğü 2020 sonunda bu oranlar sırasıyla yüzde 78,5 ve 21,5 idi). Örneğin 2016’da Yurtiçi ÜFE yüzde 9,94 iken Fon portföyünün getirisi yüzde 8,20’dir; 2017’de ÜFE yüzde 15,47, getiri yüzde 8,78'dir; 2018'de ÜFE yüzde 33,64, getiri yüzde 10,57'dir. (İŞKUR İSF Bülteni, 2019).

İkincisi, 2008’den itibaren işverenin SGK prim katkısının yüzde 5’inin İSF kaynaklarından ödenmeye başlanmasıdır. Üçüncüsü, 2014’ten itibaren İSF’den fonlanan “Aktif İşgücü Programları” (AİP) ile daha sonra buna eklenen “İşbaşı Eğitim Programları” üzerinden işverene ucuz işgücü sağlanmasıdır. (bu sayede TÜİK’in resmi işsizlik sayıları da aşağıya çekilmektedir). Hızla büyüyen bu “programlara” ayrılan kaynaklar, 2015 ve 2016’da yıllık bazda İÖ ödemelerinin üzerine çıkmıştır. Böylece, işveren üç koldan desteklenmiştir. Buna, işverenin İSF kesintilerini belirli süreler faizsiz bir kaynak olarak kullanma olanağını, hatta prim kesip de yatırmamak gibi istismarlarını da eklemeliyiz.

ÇİFTE KRİZ VE DENGESİZLİĞİN TERSİNE DÖNMESİ

Son üç yılda bir kamu yönetimi kriziyle de beslenen ekonomik ve pandemik krizlere bir de istihdam krizinin eklenmesi, bu arada sermaye yönlü harcamaların iyice şişmesi nedeniyle, Fon'un 2018'e kadar gelen yüksek gelir fazlaları yerini 2019-2021 döneminde negatif bakiyelere bırakacaktır. Çizelgede görülüyor: Giderlerin gelirlere oranı veya Fon'dan çıkışların Fon'a girişlere oranı 2015’e kadar ortalama yüzde 27,7, hatta 2002-2018 için hâlâ 39,9 iken, 2020’den sonra bu oran yüzde 170 düzeyine çıkarak tepetaklak olacaktır. Dönemin tamamı için yani Mart 2002-Mayıs 2021 için yapılsaydı, bu oran (218,3/309,4=) yüzde 70,6 olurdu. Son iki buçuk yıldaki bozulma, tüm dönem gelir-gider dengesini etkilemiştir.

Bu bozulmada, artık mecburen işçiye/işsize de yapılmak zorunda kalınan ödemelerin de ciddi payı olacaktır. Bu zorunluluk, hem istihdamdaki şiddetli bozulmadan hem de iktidarın genel bütçeye asla dokunmak istememesinden kaynaklanacaktır. Örnek verelim: 1 Ocak 2020 ile 31 Mayıs 2021 arasındaki yaklaşık bir buçuk yıllık dönemde, Kısa Çalışma Ödeneği (KÇÖ) olarak ödenen 39,1 milyar TL ile Nakdi Ücret Desteği (NÜD) olarak ödenen 11,3 milyar TL’nin toplamı 50,5 milyar TL’yi bulmuştur. (Bu uygulamalar Haziran sonu itibarıyla bitirildiği için daha fazla şişmesi güçtür).

Çizelgede görülmeyen şey, başlangıçtan Mayıs 2021'e kadar hak sahiplerine yapılan ödemeler (yani İÖ, KÇÖ, NÜD) toplamıdır. Bu toplam, 103,6 milyar TL'dir. Bunun 71,1 milyar TL’si yalnızca son 2,5 yılda emek kesimine ödenmiştir. Demek ki, son yılların katkısı olmasa, emeğe yapılan toplam ödemelerin İSF'den toplam çıkışlara oranının (103,6/218,3=) yüzde 47,5 çıkması mümkün olmazdı; bu oran, Fon'un tüm yaşam dönemindeki genel seyrini yansıtmaktan çok uzaktır. Kaldı ki, yukarıda belirttiğimiz gibi, kurulması gereken asıl ilişki, emekçilere yapılan toplam ödemelerin (103,6 milyar TL) Fon'a toplam girişlere (yani 309,4 milyar TL’ye) oranlanmasıdır. Bu da bize dönemin bütünü açısından yüzde 33,5 oranını verecektir. Demek ki son 2,5 yılın katkısına rağmen İSF’nin yüzü emekçiye dönük olamamıştır.

SONUÇ: SINIFSAL BAKIŞ DEĞİŞMİŞ DEĞİL

2018-2019’da Fon'un sermaye yönlü teşvikleri hâlâ emek yönlü teşviklerine kıyasla ağırlıklıyken, koşulların zorlamasıyla, 2020 ve 2021’de bu denklem tersine dönecektir. Bu, aynı zamanda, Fon'un ilk kez açık vermeye başlaması anlamına gelecektir: Aylık bazda ilk kez Nisan 2019’da, yıllık bazda ise ilk kez 2020’de açık verecektir. İşte bu gerçekler, yani Fon'un olması gerektiği gibi çalışmaya mecbur kalması, iktidarı hemen karşı önlemler almaya itecek ve Haziran 2021 sonunda KÇÖ ve NÜD bitirilecektir. Sermaye iktidarının korkusu belki haksız sayılmazdı: 19 yılda sadece 8,3 milyon emekçiye İÖ ulaştırılabilmişken, 1,5 yılda KÇÖ ve NÜD’den 7,2 milyon kişi yararlanabilmişti!

Halbuki, emeğin en çok desteğe ihtiyaç duyduğu bu kriz döneminde bile iktidarın sınıfsal tercihleri değişmemiş, sermayeye yönelik destekler de yüksek düzeylerde kalabilmişti. Nitekim DİSK-AR’ın bir raporunda (“Covid 19 Döneminde İSF: İşçiye ve İşsize Derman Olmayan Fon”, 14.01.2021) belirtildiği gibi, 2019 ve 2020’de işverenlere yapılan teşvik ve destek ödemeleri (sırasıyla 16,1 ve 18,1 milyar TL), işveren primlerine kıyasla (sırasıyla 11,0 ve 10,8 milyar TL), yüzde 146 ve yüzde 167 oranlarını vermekteydi! Yani işveren, istihdam krizinde bile kendi ödediği primi fazlasıyla geri alabilmişti.

İSF türü sosyal sigorta fonlarının mantığı, bir otomatik istikrar sağlama aracı olarak, olağan dönemlerde biriktirdikleri kaynakları, olağanüstü (kriz-işsizlik) dönemlerinde sigortalılar lehine harcamaktır. Oysa öyle anlaşılıyor ki 2020-21 yılları İSF tarihi bakımından istisna değeri taşıyacak gibidir. Bunun tersine çevrilmesi, ancak emeğin tarih sahnesine farklı bir giriş yapmasıyla mümkün olabilecektir.