Cumhurbaşkanı, kurul ve atama sever
Oğuz Oyan
24 Haziran Cumhurbaşkanlığı seçimleri sonucunda Cumhurbaşkanının yemin ederek göreve başladığı 9 Temmuz tarihinden itibaren İkinci Cumhuriyet’in anayasası tüm hükümleriyle yürürlüğe girdi. 48 saat içinde devletin tüm kurumsal yapısı birkaç Kararnameyle baştan aşağı yenilenmiş oldu.
Kararnameler Cumhuriyeti
Yemin günü, 9 Temmuz yayımlanan 703 sayılı KHK “Anayasa’da Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve KHK’lerde Değişiklik Yapılması Hakkında KHK” başlığını taşıyordu. 233 maddelik bu KHK ile yasalara uyum değişiklikleri dışında bazı ek düzenlemeler de yapılıyordu.
KHK 703 ile bazı kurumlar, örneğin m.60 ile DPT, m.97 ile TÜBA, m.125 ile TODAİE kaldırılıyordu. Bazı kurulların, örneğin ESK’nın yapısı değiştiriliyor ve bileşimini belirleme yetkisi tamamen Cumhurbaşkanı’na bırakılıyordu (m.109/b). Kurumların/kurulların Cumhurbaşkanlığı veya bakanlıklara bağlılık, ilgililik ve ilişkililik durumlarında değişiklikler yapılıyordu (m.41/b ve devamı). Bazıları hem içerik hem isim değiştiriyor, örneğin “Tanıtım Ajansı” “Tanıtım Ofisi”ne dönüşüyordu (m.126). İsmi değişmeden yetkileri budananlar da vardı; örneğin YÖK rektör atamalarında devre dışı bırakılıyor, rektörlerin atanması ve görev süresi dolmadan değiştirilme yetkisi “hakim-i mutlak” olma peşindeki cumhurbaşkanına devrediliyordu (m.135). Yasamayı çalıştırma bağlamında Cumhurbaşkanına verilen çeşitli yeni yetkiler düzenleniyor (örneğin Milletlerarası Andlaşmalar için m.181), yargının yasama denetimi kısıtlanıyor, örneğin Danıştay Kanunu değiştirilerek Danıştay’ın kanun ve tüzük tasarılarını inceleme görev ve yetkisine son veriliyor (m.184), Yargıtay Kanununda benzer değişiklikler yapılıyordu (m. 186).
Bizim burada daha fazla ilgilendiren Kararnameler ise 10 Temmuz 2018’de “Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri” başlığı altında peşpeşe yayımlananlardı. Yeni kurumsal yapının yasal zeminini oluşturan bu dört Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 1’den 4’e kadar numaralandırılıyor, bunlardan özellikle birincisi, yedi kısım ve 539 maddeden oluşan kapsamıyla, temel kurumsal düzenlemelere odaklanıyordu. Kararname-1 ile oluşturulan yönetim yapısı, 24 Haziran seçimlerinden önce medyaya “sızdırılan” yönetim şemasıyla büyük benzerlik taşıyordu.
Yeni yapıda bakanlıkların sayısı 16’ya düşürülürken bunların yarısı yeni isim ve kapsamlarla ortaya çıkarılıyordu. Daha önemlisi, Cumhurbaşkanlığı bünyesinde dokuz “Politika Kurulu” (Kararname-1/m.20-22) kurulurken ayrıca Cumhurbaşkanına bağlı, özel bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz dört Ofis (m. 525-536) oluşturulmaktaydı. Bunların dışında, çoğu mevcut yapı içinde bulunan ancak bundan böyle Cumhurbaşkanlığı’nın “bağlı kurum ve kuruluşları” arasında sayılacak olan kurumların sayısı ise 11’di (m. 37).
Dikkati çeken bir özellik ise, Kararname-1’de sistemin geleneksel yapılarından olan bakanlıkları düzenleyen hükümlerde kullanılan dilin, “ofisler” gibi uyduruk yapıların düzenlemelerinde kullanılan Türkçeye kıyasla çok daha hatasız, düzenleme biçimlerinin ise çok daha ustaca olduğudur. Demek ki, bu kapsamlı kararnameler ilgili kurumlarca hazırlanarak birbirine iliştirilmiş, ayrıca bir “Kanunlar Kararlar” birimince gözden geçirilememiştir. Bu da, devletin içinin boşaltıldığının bir başka kanıtıdır.
Kurullar aracılığıyla Cumhurbaşkanlığı sultası
Cumhurbaşkanlığı bünyesinde olsun, Cumhurbaşkanlığı’na bağlı olsun, oluşturulan kurul, ofis gibi yapıların birinci özelliği, Cumhurbaşkanının tam güdümünde olmalarıdır.
Bir kere, Kararname-1’in 20-31. maddeleriyle oluşturulan dokuz politika kurulunun tümünün başkanı bizzat Cumhurbaşkanıdır. Bu kurullar, sırasıyla, Bilim ve Yenilik Politikaları Kurulu (m.23); Eğitim ve Öğretim Politikaları Kurulu (m.24); Ekonomi Politikaları Kurulu (m.25); Güvenlik ve Dış Politikalar Kurulu (m.26); Hukuk Politikaları Kurulu (m.27); Kültür ve Sanat Politikaları Kurulu (m.28); Sağlık ve Gıda Politikaları Kurulu (m. 29); Sosyal Politikalar Kurulu (m. 30) ve Yerel Yönetim Politikaları Kurulu’dur (m.31).
İkincisi, en az üç üyeden oluşan bu kurulların üyelerini de kendisi atar; kurul üyelerinden birini başkanvekili olarak görevlendirir (m.21). Bu başkanvekili, Cumhurbaşkanının temsilcisi gibidir ve bakan eşdeğeridir. Nitekim bakanlıklar, kurum ve kuruluşların üst yöneticileri ile yapılan “koordinasyon toplantılarına Cumhurbaşkanı veya görevlendireceği politika kurulu başkanvekili ya da bakan başkanlık eder” (m.32/2)
Cumhurbaşkanlığına bağlı ofislerin (Dijital Dönüşüm Ofisi, Finans Ofisi, İnsan Kaynakları Ofisi ve Yatırım Ofisi) başkanları da Cumhurbaşkanı tarafından atanıp onun belirlediği “amaç, politika, strateji ve performans hedef ve ölçütleri doğrultusunda uygulamayı yürütür, izler ve raporlar” (m.528). Ofislerde “çalıştırılacakların sözleşme, usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemeleri Cumhurbaşkanınca tespit edilir” (m.529). Ofislerdeki “Kadroların tespiti, ihdası, kullanımı ve iptali ile kadrolara ilişkin diğer hususlar, Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanı Kararnamesi (Kararname-2) hükümlerine göre düzenlenir” (m.532). “Cumhurbaşkanı tarafından verilecek emir ve direktifler” doğrultusunda çalışmakla yükümlü olan bu sözde “idari ve mali özerkliğe sahip” Ofislerin, en ufak bir özerklik alanına sahip olamayacakları aslında varoluş koşullarına içkindir.
Kararname-1, m.37’ye göre Cumhurbaşkanına bağlı kurum ve kuruluşların tümünün başkanlarının Cumhurbaşkanınca belirleniyor olması da kuşkusuz dikkate alınmalıdır. Bunlar sırasıyla, Devlet Arşivleri Başkanlığı, Devlet Denetleme Kurulu, Diyanet İşleri Başkanlığı, Genelkurmay Başkanlığı, İletişim Başkanlığı, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, Milli İstihbarat Teşkilatı Başkanlığı, Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı, Strateji ve Bütçe Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu’dur. Birçoğu kendi özel yasasına sahip ve (“Strateji ve Bütçe Başkanlığı” ile “İletişim Başkanlığı” dışında) eski yapıdan devralındığı için, kendi özgün işleyişini korumakla birlikte tümünün başkan ve üst yöneticilerinin atanmasında belirleyici olan gene Cumhurbaşkanıdır. Bu arada, artık doğrudan Cumhurbaşkanı’nın başkanlığını üstlendiği Türkiye Varlık Fonu’nun da bu kapsama alınarak Cumhurbaşkanlığı’na bağlanması, oluşturulan yönetim sisteminin tuhaflığı hakkında son ipuçlarını vermektedir.
Yönetim İştahının Sınır Tanımazlığı
Oluşturulan Cumhurbaşkanlığı merkezli yönetim yapısı, adeta 100 kollu bir ahtapotu andırmaktadır. Cumhurbaşkanının, oluşumuna ve kararlarına müdahale etmediği bir kurum veya kuruluş yok gibidir. Üstelik bunlar, buraya kadar incelenenlerle sınırlı da değildir. Olayın sıra dışılığının daha iyi kavranabilmesi açısından, başkan, başkanvekili ve üyelerinin tümü Cumhurbaşkanınca atanan kurullardan bir seçki sunalım:
• Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurulu (KHK 703/m.149): 11 Üyesi de Cumhurbaşkanınca;
• Basın İlan Kurumu (KHK 703/ m.162): 12 temsilci de Cumhurbaşkanınca;
• Kişisel Verilerin Korunması Kurulu (KHK 703/m.163): 4 üyesi de Cumhurbaşkanınca;
• Rekabet Kurulu (KHK 703/m.167) : 7 üyesi de Cumhurbaşkanınca;
• Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (KHK 703/m.168): tüm üyeleri Cumhurbaşkanınca;
• Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurulu (KHK703/m.169): 9 üyesi de;
• Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu (KHK 703/m.170): tüm üyeleri Cumhurbaşkanınca;
• Kamu İhale Kurulu (KHK 703/m.171): 9 üyesi de Cumhurbaşkanınca;
Bunlar dışında, kamu bankalarını, KİT’leri, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nı (Kararname-4), idari kurul, konsey ve komisyonları (bkz. Kararname-1/m.521-523), bakanlıklara bağlı kurum/kurulları ve diğer kamu kurumlarını saymıyoruz bile. Kuşkusuz bunlardan daha önemlileri vardır: Yüksek yargının birçok üyesi Cumhurbaşkanınca belirlenmektedir. Rektörler için de artık aynı durum geçerlidir. Keza, Kararname-3/m.9’a göre, “general ve amirallikte bir üst rütbeye terfiler ve atamalar Cumhurbaşkanınca yapılır” hükmü geçerlidir.
Siyasi düzleme gelince, bütün bakanlar, iktidar partisinin bütün belediye başkanları, nihayetinde tek adamın kararıyla atanır ve gerektiğinde görevden alınır. Milletvekillerinde de nihai karar Saray’a aittir; ancak görevden alınmalarda, dua etsinler ki, hala anayasal koruma geçerlidir.
Bütün bunlar, aracılı/ricalı, eş-dost/hemşeri ilişkileri, kimlikler, ideolojik yakınlıklar üzerinden adam kayırmacılığa açılan kliantelistik ilişkiler doğurmaktadır. Buna eşlik eden bir süreç de, rakipleri elemek veya makamları boşaltmak için bolca ihbar/karalama kanalının sürekli çalışır olmasıdır. Liyakati tamamen dışlayan bu kadrolaşma yapısından sağlıklı kurumsal işleyişlerin türemesi ancak tesadüflere bağlıdır.
Her şeyi kontrol etme takıntısı, sadece bir siyasi tahakküm aracı değildir; örneğimizdeki vakada, giderek patolojik bir duruma evirilmektedir. Tedavisi gerekir. Siyaseten ilacı, bu kontrol takıntısına yasal ve idari kısıtlarla gem vurulmasıydı. Bu kısıtların, şimdiki halde olduğu gibi, ortadan kalkması durumunda, ne yazık ki zor yoldan öğrenme süreci çalışmak zorundadır.
Sonuç
9 ve 10 Temmuz Kararnameleriyle oluşturulan sistem, dağınık olduğu kadar aşırı merkezileşmiş bir yönetim yapısına denk düşmekte, adeta “parçala ve yönet” anlayışının uygulamalı bir denemesi yapılmaktadır. En önemli kurul olması gereken Bakanlar Kurulunu tarihe gömen yeni yönetim anlayışı, Özal’ın 1980’lerde denediğinden çok daha aşırısına gitmekte, hem kamu yönetimini dağıtarak felç etmekte hem de tek adamın emrinde merkezileştirmektedir. Bu kaotik yapıdan, fazla aksamadan işleyebilir bir kamu yönetimi sisteminin çıkması mümkün değildir.
Bu yapıya ilerde bazı müdahalelerle çeki düzen vermenin sınırları vardır; bu yol esas olarak tıkalıdır. Dolayısıyla, önümüzde duran önceliklerden biri bu akla ziyan başkanlık rejimini kökten değiştirmekten başkası değildir. Bu da ancak ikinci cumhuriyetin anayasası tarihin çöp sepetine atılarak başarılabilir.