Plan-program enflasyonu: Sonuç sıfır

Oğuz Oyan

Türkiye’nin yönetim yapısına dışardan bakan ve işleyiş düzenine hâkim olmayanlar, ortadaki plan-program enflasyonuna aldanıp ülkede ciddi bir planlama çabasının var olduğuna hükmedebilirler. Ne yazık ki bunlara, yeterince donanıma sahip olmadan veya hukuki/idari yapıyı yeterince kavramadan inceleme yapmaya kalkışan bazı yerli araştırmacılar da eklenmiş durumda. Öyle olunca da yanlış çıkarımlar, hatta özgünlük peşinde koşanlar bakımından yanlış önermeler ortalıkta cirit atabiliyor.

Türkiye’de AKP öncesi dönemlerde plan/program denilince -basitleştirirsek- Beş Yıllık Kalkınma Planları (BYKP) ile bunun yıllık parçaları olan yıllık programlar akla gelirdi. Onlar artık birer zoraki belgeden ibaret olmuşken AKP döneminde 5018 sayılı yasayla bunların yanına Orta Vadeli Program (OVP), Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) ve istemediğiniz kadar stratejik plan eklenmiş durumda. Hatta Cumhurbaşkanlığı (CB) sitesindeki gerçek-dışı “şemalara” aldanırsanız, ortada bir de Hükümet Programı olduğuna ikna olabilirsiniz. Oysa ortada ne bir hükümet ne de programı vardır; 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Yönetim Sistemi’ne (CYS) geçişle birlikte bunlar mazi olmuştur.

Yanlışta direnmek istiyorsanız, kurumlar temelinde yapılan “stratejik planlar” enflasyonu tuzağına kapılmanız ve Türkiye’nin hiçbir zaman plansız bırakılmadığına; hatta planlamanın bugün stratejik planlar aracılığıyla kılcal damarlara kadar nüfuz ettiğine inanmanız işten bile değildir. Tabii küçük kusurlarınız olacaktır: BYKP, hatta OVP ve OVMP gibi ekonomiyi iyi-kötü ulusal ölçekte planlama iddiasındaki araçları, merkezi ve yerel idarelerin/kurumların performans denetimi odaklı stratejik planlarıyla aynı kefeye koyma yanılgısına düşmüş olursunuz.

IMF NEDEN BAĞIMSIZ PLANLAMAYA SALDIRIR?

Kısa yanıt şöyledir: IMF ve DB gibi emperyalizmin Truva atları olan uluslararası finans kuruluşları, kendilerinden bağımsızlaşma eğiliminde olan ekonomik programlara ve bunların iç dinamiklere yaslanan planlı kalkınma biçimlerine iyi gözle bakmazlar. Bakmazlar, çünkü tek bir ülkeyi bile kontrol dışına kaçırmanın, emsal oluşturma etkisiyle, daha geniş bir coğrafyayı etkilemesinden çekinirler.

Türkiye iki kez nispeten bağımsız bir planlı kalkınma deneyimi yaşadı. Birincisi, 1933’teki beş yıllık sınai kalkınma planıydı. Henüz IMF tarih sahnesinde yoktu, üstelik emperyalizmin hegemonik kutbu da belirsizdi. İkinci dönem, 1963-1977 arasındaki ilk üç BYKP dönemidir. IMF/DB ördüğü ekonomik/siyasi bariyerlerle bunun dördüncüsüne (1979-83) izin vermedi. Yerine 24 Ocak 1980 Kararları (ve bunu perçinlemek üzere 12 Eylül 1980 darbesi) dayatıldı.
1985’ten itibaren yeniden sahneye giren Kalkınma Planları aslında iki özelliğe/işleve sahiptirler: (i) Anayasanın 166. maddesinde tanımlanan planlı kalkınma hükmüne şeklen uyulması; (ii) IMF’nin Türkiye ekonomi yönetimine verdiği ayarların resmi plan belgelerine de işlenerek izlenmesi.
1980’lerden sonra IMF’nin Türkiye ekonomisine ikinci büyük dönüştürme müdahalesi 1998-2008 döneminde olacaktır. Henüz 7. Plandan (1996-2000) itibaren bu dönüştürmenin çerçevesi çizilmiş ve uygulamaya geçilmiştir. 8. Plan (2001-2005) esasen tamamen uygulama dönemidir. Bu arada, 2011 yılında Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) bir KHK ile kapatılarak Kalkınma Bakanlığı’na bağlı sıradan bir “müdürlüğe” dönüştürülecektir. DPT’nin tarih sahnesinden silinmesi ise 2017 Anayasasının uygulamaya geçtiği Temmuz 2018’den itibarendir.

Bu gelişmelerde dış etkilerin rolü ihmal edilemez. Ama komprador burjuvaziyi ve işbirlikçi iktidarları hesaba katmadan bütün günahı IMF/DB’na atmak da yersizdir. AKP döneminde sürecin hızlanmasını, nepotizm ilişkilerine gömülmüş bu iktidarın, planlamadan, Yüksek Planlama Kurulu bünyesinde karar süreçlerinin üst düzey teknik kadrolarla paylaşılmasından ve siyasi icraatların denetime tabi tutulmasından özel bir alerji kapmasına bağlamak yanlış olmaz. Bunu, AKP dönemi ürünü 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu da (kısaca Kamu Mali Yön. K.) yansıtmaktadır.

KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU

Gelin önce 5018 sayılı Kamu Mali Yön. K.’nun amacını okuyalım (m.1): “Bu kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verilebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir”. Bu kanun, 1927’den gelen 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu’nun yerine geçmektedir. Ama bu sıradan bir ikame süreci değildir. Türkiye Osmanlı’dan itibaren devlet örgütlenmesinde ve hukuk sisteminde Kıta Avrupa’sı modelini benimseyen bir ülkeyken 5018 ile bundan kopulmaktadır. Daha açık olarak, kamu hukuku-özel hukuk ayrımına dayalı olarak idari yargı-adli yargı ayrımının yapıldığı, Sayıştay’a yargı yetkisinin tanındığı, kamu yararının üstün tutulduğu, merkezi yönetimin ön planda olduğu ve yerel yönetimin buna göre tanımlandığı bir Kıta Avrupa’sı hukuksal/yönetsel sisteminden, yargı birliğine ve adem-i merkeziyetçiliğe dayalı, Sayıştay’ın yargı yetkisinin olmadığı Anglosakson sistemine yönelinmektedir. Bu geçiş acaba Türkiye’nin koşullarına uygun muydu? Yoksa Türkiye’nin koşulları yeni bir yapıya mı uyduruluyordu?

5018 düzenlemesi, merkezi dağıtan/ufalayan daha âdemi merkeziyetçi bir modelin en önemli unsuruydu. Kuşkusuz bunu aynı dönemin diğer yasal düzenlemeleriyle birlikte düşünmek gerekiyor. (Özelleştirmeler, Kamu Yönetimi Temel Kanunu, 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu; 4749 Sayılı Kamu Finansman ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, vs.). Merkezkaç bir yönetim yapısına geçiş düzenlenirken sistemin stratejik planlama ayağı Dünya Bankası tarafından oluşturulmuştu. Bütçe kod sistemi bağlamındaki performans bütçe veya aynı anlama gelmek üzere analitik bütçe ayağı IMF tarafından geliştirilmişti. Görüldüğü gibi 2000’li yıllarda Anglosakson sistemine geçiş uluslararası finans kuruluşlarının kuvvetli etkisiyle gerçekleştirilmişti.

Aslında Kamu Mali Yön. K. tasarısı Ecevit Hükümeti döneminde ve IMF Programının en katı uygulanma sürecinde Meclise sunulmuştu. 2002’den sonra AKP Hükümeti bu tasarıyı kendine göre yeniden düzenlemiş ve 10 Aralık 2003’te kanunlaştırmıştı. Ne var ki düzenlemenin yürürlük tarihi, hazırlıkların tamamlanması için, 1 Ocak 2005’e bırakılmıştı; sonradan bu tarih 1 Ocak 2006’ya ertelenmişti. Daha ilginci, bu kanunun henüz yürürlüğe girmeden kapsamlı bir değişikliğe konu olmasıydı. Bu, Türkiye yasama tarihinde bir ilkti: 83 madde ve 13 geçici maddeye sahip bu kanunun Aralık 2005’te 59 maddesiyle bir biçimde oynanmıştı! Meclis içi muhalefet -o zaman sadece CHP idi- düzenlemeye ciddi bir muhalefet sergilememiş, bazı maddeleri AYM’ye götürmekle yetinmişti. (Tasarının geri çekilmesini talep eden tek konuşma -kişisel görüş olarak- tarafımdan yapılmıştı: Bkz. TBMM Genel Kurul Tutanağı, 10.12.2003).

Türkiye'de artık tüm düzenlemeler totaliter bir yönetimin ihtiyaçları doğrultusunda şekillenmektedir: Plan/programların adları var kendileri yoksa, denetim düzenekleri esas olarak tasfiye edilmiş kalanı da tek adama bağlanmışsa, temel mali yasa niteliğindeki Kamu Mali Yön. K. Cumhurbaşkanlığının arka bahçesine dönüştürülmüşse, demokrasi dışına kaçışın araçları işbaşında demektir.

Önemli iç tutarlılık sorunları olan düzenleme, iki arada bir deredeydi: Anglosakson sistemine yönelişi de yarım yamalak kalıyordu. 5018’de süslü terimler vardı: “hesap verilebilirlik, stratejik planlama, mali saydamlık” v.s.; ama arka planı, araçları, mekanizmaları yoktu. Performans denetimi ve performans raporlaması konularına yaklaşımı hatalıydı. Ölçülebilir taahhütlere dayalı performans denetimleri düzenlenmemişti. Yöneticilerin hesap verme sorumluluğu muğlaktı ve bakanların parlamentoya karşı hesap verme sorumluluğu düzenleme dışıydı. Denetimle ilgili düzenlemeler, genel kabul görmüş denetim standartlarına uygun değildi. Malî ve performans denetimleri “konsolide edilebilir” bulunarak birbirine karıştırılmaktaydı. Kaldı ki, bütün tarihsel denetim kurumları, Maliye Müfettişliği, Hesap Uzmanlığı, Gelirler Kontrolörlüğü vb. tasfiye edilip kadroları tam bağımlı nitelikteki iç denetçi kadrolarına aktarılıyordu (Geçici m. 5). Aslında bir bakıma ortaya çıkan bir karikatürdü; diğer bakıma ise “tılsımlı” terimlerin arkasında denetimi tasfiye eden bir yapıydı.

Henüz yürürlüğe girmeden kapsamlı değişikliklere konu olan 5018 sayılı yasa, yürürlüğe girdikten sonra da sık sık değişiklik gördü. Ama asıl büyük darbe, 2018’de bu yetersiz yasanın Cumhurbaşkanının hizmetine sokulmasıyla vuruldu.

CUMHURBAŞKANLIĞI YÖNETİM SİSTEMİ: SON DARBELER

5018 sayılı yasa, Devlet Planlama Teşkilatı ve Maliye Bakanlığı’nın, kalkınma planları ve programlarının merkezde olduğu bir yapı kurgulamıştı. Gerçi plan ve programlar uzun süredir “kural savma” ve IMF’nin açık/örtük dayatmalarını resmileştirme metinleri olarak yürürlükteydi. Zaten 2018’de DPT sistemden çıkarılmıştı. Örneğin 5018/9’un ilk halinde “performans göstergeleri”nin, “Maliye Bakanlığı, DPT ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilmesi” öngörülmüşken, yeni 5018/9’a göre bu üçlü kurumsal yapının yerine sadece “cumhurbaşkanlığı” geçirilmişti. Kurumların birbirini denetlemesi, ortak görüş oluşturması dahi son bulmuştu.

Bakanlar ise artık başbakana ve parlamentoya karşı değil sadece cumhurbaşkanına karşı sorumlu memurlardı. Kime hesap vereceklerdi? Ne bir hükümet vardı, ne de bir hükümet programı; o zaman denetlenebilir, hesap sorulabilir, performansı ölçülebilir taahhütler zincirinin en tepesindeki halka baştan kopuktu. Alttaki halkalar nasıl çalışsın?

Temel ilkeler bile çalışabilir durumda değildi artık: 5018’in “Kamu maliyesinin temel ilkeleri” başlığını taşıyan 5. maddesinde öngörülen “b) Kamu maliyesi, kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır”; veya “d) Kamu malî yönetimi TBMM’nin bütçe hakkına uygun şekilde yürütülür”; “e) Kamu malî yönetimi malî disiplini sağlar” ilkeleri artık yok hükmündeydi. Bütçe açıklarının büyümesi üzerine ek borçlanma imkânlarının bir torba kanun maddesiyle getirildiği, OVP’nin 5018/16’da öngörülen süre içinde sunulmadığı, 5018’in getirdiği ilkelere bile tam uyulmadığı yerde hangi mali disiplin, hangi bütçe hakkı söz konusu olabilirdi?

Sonuçta, özel firmalarda da uygulanan bir performans denetimi, biraz yasak savma kabilinden biraz da personel denetiminin bir düzeneği olarak çalıştırılacaktı. Bunun, ulusal ölçekte bir planlamaya ne gibi katkısı olabilirdi?

Peki ya başbakanın, bakanlar kurulunun, tüm bakanlıkların ve diğer kurumların vs. tüm yetkilerini elinde toplayan CB kime karşı sorumluydu? Eylemlerinden sorumlu tutulması ve yüce divana gönderilebilmesi olasılığı bile fiilen yokedilmişti. Oysa CB, yalnızca Başbakana veya BK’na değil Hazine ve Maliye Bakanına bırakılmış yetkilerin dahi önemli bölümünü üstüne alacak kadar yetki alanını genişletmekteydi. (m.5)

SONUÇ: ÇOKLUK YOKLUK ANLAMINA GELEBİLİR

Ortalıkta bu kadar plan-program olması sakın bir “yokluk” durumunu perdelemek için olmasın? Örneğin, bir başbakan/cumhurbaşkanı hakkında malvarlığı soruşturması gündeme geldiğinde, gelmiş geçmiş tüm başbakanların/cumhurbaşkanlarının mal varlığının soruşturulmasını istemek, mümkün olanı mümkün olamaza dönüştürür. Konumuzdan örnek verelim: Sayıştay tarafından yapılan harcama sonrası dış denetimin hedefi, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde tüm kamu idarelerinin malî faaliyet, planlara uygunluk ve performans yönünden incelenmesi olamaz. Eğer bu imkânsız işe yönelirseniz, denetimi çok yapıyor gözüküp hiç yapmamış veya içini boşaltmış olursunuz. Nitekim İngiltere›de Sayıştay belirli faaliyet alanlarıyla sınırlı olarak yılda yalnızca 50-55 kadar raporu başarıyla hazırlamaktadır. Plan, program enflasyonu da tek bir şeyi gösterir: Gerçekte planlamanın namevcut olduğunu.

***
​
Türkiye’de artık tüm düzenlemeler totaliter bir yönetimin ihtiyaçları doğrultusunda şekillenmektedir: Plan/programların adları var kendileri yoksa denetim düzenekleri esas olarak tasfiye edilmiş kalanı da tek adama bağlanmışsa, temel mali yasa niteliğindeki Kamu Mali Yön. K. Cumhurbaşkanlığının arka bahçesine dönüştürülmüşse, demokrasi dışına kaçışın araçları işbaşında demektir.

Peki, kapitalist sistemde demokratik planlama ve bütçeleme ilkelerinin yaşama geçirilmesi olanaksız mıdır? Her şey sınıfsal/toplumsal güç dengelerinin siyasete yansıma biçimine bağlıdır.